Brak możliwości wstrzymania decyzji organu w toku postępowania sądowoadministracyjnego
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie jest dopuszczalne. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę w sprawie rozbieżnych poglądów dotyczących możliwości wstrzymania wykonania decyzji w ramach tego samego postępowania. NSA uznał, że merytoryczna ocena legalności decyzji organu pierwszej instancji nie mieści się w granicach sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 PostAdmU.
Tematyka: sąd administracyjny, wstrzymanie wykonania decyzji, postępowanie sądowoadministracyjne, Prezes NSA, uchwała NSA, art. 61 § 3 PostAdmU, granice sprawy, skarga administracyjna
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie jest dopuszczalne. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę w sprawie rozbieżnych poglądów dotyczących możliwości wstrzymania wykonania decyzji w ramach tego samego postępowania. NSA uznał, że merytoryczna ocena legalności decyzji organu pierwszej instancji nie mieści się w granicach sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 PostAdmU.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 PostAdmU, wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Opis okoliczności faktycznych Sprawa dotyczyła wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie w składzie siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania - dopuszczalne jest, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU) wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji\. Stanowisko Prezesa NSA Wnioskodawca wskazał, że wniosek o podjęcie przedmiotowej uchwały jest zasadny, gdyż analiza dotychczasowego orzecznictwa NSA wykazuje istnienie rozbieżnych poglądów na ten temat. W praktyce orzeczniczej występują bowiem dwa przeciwstawne stanowiska, a rozbieżności te wynikają z odmiennej wykładni występującego w art. 61 § 3 PostAdmU zwrotu „w granicach tej samej sprawy”. Zgodnie z pierwszym z poglądów, brak materialnoprawnej jedności rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy z decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, w przypadku gdy zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie ma charakter procesowy. Nie ma więc możliwości wstrzymania wykonania takiej decyzji. Przyjęto, że w art. 61 PostAdmU ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a sprawa, w której wydano decyzję merytoryczną i postanowienie dotyczące np. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mają dwa odrębne przedmioty, których podstawy prawne wynikają z różnych przepisów. W przypadku decyzji są to przepisy ustawy materialnej, zaś w przypadku postanowienia, odpowiednie przepisy KPA. Stwierdzono, że chociaż wskazane rozstrzygnięcia pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, to ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Wskazano, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie procesowe, ocena sądu nie może dotyczyć kontroli legalności decyzji organu rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W innym wypadku, przed rozprawą mielibyśmy do czynienia z pewnego rodzaju „przedsądem”. Prezes NSA wskazał we wniosku, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest również przeciwny pogląd, zgodnie z którym nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie dotyczące kwestii proceduralnych, a decyzja organu pierwszej instancji ma charakter materialnoprawny. Uznaje się bowiem, że w takim przypadku nie mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi, gdyż obydwa rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Ważne jest, że skutkiem prawnym wydania postanowienia jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta, na skutek wydanego przez organ odwoławczy postanowienia procesowego uzyskuje walor wykonalności. Trudno zatem pominąć ten związek pomiędzy orzeczeniami wydanymi przez organy obu instancji, zwłaszcza że ewentualne uchylenie przez sąd pierwszej instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja merytoryczna nie stałaby się ostateczna. Art. 61 § 3 PostAdmU ma szerszy zakres niż art. 135 PostAdmU. Przyjęcie odmiennego poglądu niweczyłoby efektywną kontrolę wykonywania administracji publicznej. Przyjęcie takiej wykładni jest konieczne, aby skarga mogła stanowić realny, a nie wyłącznie potencjalny środek ochrony praw strony skarżącej. Stanowisko NSA w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zagadnienie prawne daje podstawę do podjęcia uchwały. W pierwszej kolejności należy dokonać wykładni stanu prawnego z uwzględnieniem wszystkich przepisów PostAdmU. W ocenie NSA wykładnia zwrotu "w granicach tej samej sprawy" uwzględniać powinna, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Nadto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest pochodną skargi, nie tworzy odrębnego postępowania. Stąd związek pomiędzy postępowaniem w sprawie ze skargi a wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu dotyczy nie tylko skutecznego wniesienia skargi, ale również związku jaki zachodzi pomiędzy zakończeniem postępowania skargowego a ustaniem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, czyli ustaniem ochrony tymczasowej. Stąd też nie można nie dostrzec problematyki dotyczącej granic orzekania sądu, określonej w art. 134 i art. 135 PostAdmU - czy określony w art. 61 § 3 PostAdmU zakres możliwości (głębokości) orzekania może być szerszy niż wynikające z art. 134 i art. 135 PostAdmU granice orzekania sądu rozpoznającego skargę? Należy ponadto zwrócić uwagę na pojęcie sprawy, albowiem to rodzaj sprawy rozpoznawanej przez sąd będzie miał bezpośredni wpływ na możliwość zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W tym celu należy odwołać się do art. 1 PostAdmU. Dla potrzeb uzasadnienia podjętej uchwały można przyjąć, że sprawa sądowoadministracyjna rozumiana jest jako sprawa o "rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi" o ocenę zgodności z prawem działania lub bezczynności organów. W pierwszej kolejności należy ustalić w jakiej sprawie został podjęty akt będący przedmiotem skargi do sądu. W takiej sytuacji skarga wniesiona na postanowienie procesowe wyznacza granice sprawy, której dotyczy skarga. W ramach granic tej sprawy sąd uznając zasadność skargi uchyli zaskarżone postanowienie, natomiast okolicznością bezsporną jest, że w takim przypadku sąd nie może powołać się na art. 135 PostAdmU i uchylić również decyzji organu pierwszej instancji, albowiem takie rozstrzygnięcie nie mieści się w pojęciu w granicach danej sprawy. Tym samym sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalność odwołania ma charakter procesowy i wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, bowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Natomiast złożony w takich okolicznościach wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Dokonując wykładni art. 61 § 3 PostAdmU, a w szczególności rozważając możliwość zastosowania tymczasowej instytucji wstrzymania wykonania, lecz nie do zaskarżonego aktu, ale do aktu wydanego we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, należy mieć również na uwadze zakres i granice orzekania przez sąd określone w art. 134 § 1 w zw. z art. 135 PostAdmU w odniesieniu do przedmiotu skargi. NSA odniósł się również do argumentów, że brak wstrzymania wykonania decyzji organu powoduje, że w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie środka odwoławczego przez organ drugiej instancji może być pozbawione jakiejkolwiek praktycznej doniosłości z uwagi na wykonanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia kolizji interesów w przypadku wielości stron postępowania, gdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, lecz również po stronie innych uczestników postępowania. Komentarz NSA przesądził sporną kwestię uznając, że nie ma możliwości wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji w toku sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą na postanowienie procesowe. Ważąc przeciwstawne stanowiska w tej kwestii uznał bowiem, że merytoryczna ocena legalności decyzji organu pierwszej instancji nie mieści się w granicach sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 PostAdmU. Należy więc uznać, że pierwsze z postępowań, prowadzone w zakresie decyzji merytorycznej jest zakończone na skutek np. niewniesienia w ustawowym terminie środka zaskarżenia. Dlatego jak się wskazuje - dopóki postępowanie to nie zostanie „otwarte” wskutek uwzględnienia przez sąd skargi na postanowienie procesowe, nie można orzekać w sprawie decyzji organu administracji. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.11.2023 r., II GPS 2/22,
Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, że brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji w toku sprawy sądowoadministracyjnej. Sporna kwestia dotycząca wstrzymania wykonania decyzji została rozwiązana, co ma istotne znaczenie dla praktyki orzeczniczej w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego.