Nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe
Pojęcie „nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe” nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zgodnie z interpretacją NSA, nieruchomością mieszkalną może być także grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi, pod warunkiem funkcjonalnego powiązania z gruntem zabudowanym. Spór dotyczył rozumienia pojęcia nieruchomości w kontekście przekształceń prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdzie NSA opowiedział się za podejściem materialnoprawnym, a nie wieczystoksięgowym.
Tematyka: nieruchomość zabudowana, mieszkanie, użytkowanie wieczyste, przekształcenie, funkcjonalne rozumienie, NSA, wyrok, interpretacja, materialnoprawne podejście
Pojęcie „nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe” nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zgodnie z interpretacją NSA, nieruchomością mieszkalną może być także grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi, pod warunkiem funkcjonalnego powiązania z gruntem zabudowanym. Spór dotyczył rozumienia pojęcia nieruchomości w kontekście przekształceń prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdzie NSA opowiedział się za podejściem materialnoprawnym, a nie wieczystoksięgowym.
Pojęcie „nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe” nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Należy zatem opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 8.11.2019 r., I SA/Wa 2200/19, , w sprawie ze skargi na postanowienie SKO w Warszawie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy. W sprawie tej Spółka wnioskiem z 28.3.2019 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1.1.2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość nie jest zabudowana, zatem nie podlega przepisom ustawy z 20.7.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 904; dalej: PrzekszUżytkWieczU). W zażaleniu na postanowienie Spółka podniosła, że błędne jest uznanie przez organ I instancji, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana, to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zważywszy, że bez wybudowania i zapewnienia przyłączy (instalacji) mediów, skarżąca nie mogłaby wybudować budynków mieszkalnych i użytkować ich. Kluczową kwestią dla wydania zaświadczenia powinno być ustalenie przez organ faktycznego powiązania budynków mieszkalnych z przyłączami/instalacjami/mediami. SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. WSA w Warszawie z kolei oddalił skargę, wskazując, że już z samego tytułu ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, stawiając m.in. zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 PrzekszUżytkWieczU, przez błędne ich zastosowanie i uznanie, że przekształceniu ulegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, wyłącznie w rozumieniu: jedna księga wieczysta jedna nieruchomość, z pominięciem wykładni funkcjonalnej pierwszej części cytowanego przepisu wskazującego na liczbę mnogą zarówno gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, Stanowisko NSA NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 PrzekszUżytkWieczU. Przy wykładni wskazanych przepisów y, zasadniczą kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi posłużył się ustawodawca. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 PrzekszUżytkWieczU, dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 PrzekszUżytkWieczU. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób termin „nieruchomość” użyty w ustawie, będzie rozumiany. Zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości. Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co zaaprobował Sąd I instancji. NSA dostrzegł, że stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie „nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe” należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19.5.2021 r., I OSK 200/21, oraz I OSK 227/21, ; 19.10.2021 r., I OSK 557/21, ; 12.5.2022 r., I OSK 1738/21, ; z 10.5.2023 r., I OSK 854/22, , NSA przyjął, że pojęcie „nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe” nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28.5.2021 r., I OSK 236/21, oraz I OSK 237/21, i z 3.3.2022 r., I OSK 963/21, , w których opowiedziano się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości. NSA uznał, że należy opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości. Przemawiają za tym następujące argumenty: Po pierwsze, przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z 2 nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym). Po drugie, ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na co wskazano w szczególności w skardze kasacyjnej. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne. Komentarz Orzeczenie NSA już jednoznacznie rozstrzyga w jaki sposób należy rozumieć pojęcie „nieruchomości” w ustawie przekształceniowej. Dla treści tego pojęcie kluczowy jest cel ustawy, którym jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Stąd nie byłoby logiczne przyjmowanie za nieruchomość zabudową według oznaczenia wieczystoksięgowego. Wyrok NSA z 10.1.2024 r., I OSK 1791/20,
Orzeczenie NSA jednoznacznie precyzuje, że pojęcie „nieruchomości” w ustawie przekształceniowej należy rozumieć funkcjonalnie, a nie tylko w kontekście wieczystoksięgowym. Podkreśla się konieczność uwzględnienia relacji między pojęciem gruntu a nieruchomością, zgodnie z zasadami materialnoprawnego podejścia.