Uchwała o dietach i kilometrówce dla radnych to akt prawa miejscowego
Uchwała rady zawiera normy abstrakcyjne dotyczące diety i kilometrówki dla radnych, które mają charakter generalny i nie są związane z kadencyjnością rady. W wyniku skargi Prokuratora i decyzji Wojewody, uchwała została uznana za nieważną z powodu braku publikacji w urzędowym publikatorze, co wzbudziło dyskusję na temat kwalifikacji aktów prawa miejscowego.
Tematyka: Uchwała, dieta, kilometrówka, radni, akt prawa miejscowego, ogłoszenie, nieważność, publikacja, interpretacja
Uchwała rady zawiera normy abstrakcyjne dotyczące diety i kilometrówki dla radnych, które mają charakter generalny i nie są związane z kadencyjnością rady. W wyniku skargi Prokuratora i decyzji Wojewody, uchwała została uznana za nieważną z powodu braku publikacji w urzędowym publikatorze, co wzbudziło dyskusję na temat kwalifikacji aktów prawa miejscowego.
Uchwała rady zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 SamGminU. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Stan faktyczny WSA w Olsztynie rozpoznał skargę Prokuratora Rejonowego w Działdowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie ustalenia zasad i wysokości diet dla radnych Rady Miasta Działdowo oraz określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego użytego do celów służbowych przez radnego Rady Miasta Działdowo nie będącego własnością Gminy-Miasto Działdowo i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W sprawie tej Rada Miasta Działdowo, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU), podjęła uchwałę jak wyżej wskazano, a w § 10 tej uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wojewoda (organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie art. 91 ust. 1 SamGminU, stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że rada uznała, że przedmiotową uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale przepisem wewnętrznym, dotyczy tylko radnych, a nie nieograniczonego kręgu adresatów, oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. W konsekwencji brak jest podstaw do ogłaszania tejże uchwały w urzędowym publikatorze. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł Prokurator, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: AktyNormU) oraz art. 41 ust. 1 SamGminU poprzez brak publikacji uchwały. Stanowisko WSA w Olsztynie Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest „czymś więcej” niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak - Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. NSA w wyroku z 18.4.2000 r., III SA 397/00, , stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Zgodnie z art. 91 ust. 4 SamGminU w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem „istotnego naruszenia prawa” ani nie wprowadził definicji pojęcia „sprzeczności z prawem”. Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za „istotne” naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał. W wyroku z 15.9.2017 r., I OSK 1136/17, , NSA wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 SamGminU, jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, że § 10 uchwały (a tym samym i cała uchwała), dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, naruszał w sposób istotny prawo. Obowiązek publikacji aktów stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze dotyczy właśnie aktów prawa miejscowego i wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa, zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Taką regulacją ustawową jest art. 13 pkt 2 AktyNormU, wprowadzający obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego, stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 AktyNormU lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 AktyNormU. Tym samym o konieczności opublikowania uchwały (lub innego aktu) rady gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 AktyNormU decyduje to, czy uchwała (akt) ma cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Brak należytej publikacji uchwały stanowi natomiast istotne naruszenie prawa, a tym samym wadę powodującą konieczność stwierdzenia nieważności aktu w całości. W rozpoznawanej sprawie kluczową jest kwestia kwalifikacji skarżonej uchwały jako spełniającej lub niespełniającej warunki do uznania jej za akt prawa miejscowego. Pomiędzy organem nadzoru a stroną skarżącą nie ma zasadniczej różnicy stanowisk co do tego, jakie cechy przesądzają o uznaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z 19.6.2019 r., II OSK 2048/17, ; wyrok NSA z 25.2.2016 r., II OSK 1572/14, ). Zatem oceniana przez organ nadzoru uchwała zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdził w analogicznych sprawach NSA: w wyrokach z 17.11.2021 r., III OSK 4382/21, i z 18.7.2023 r., III OSK 2003/22, . Zauważyć również należy, że uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (tak też NSA w wyroku z 28.4.2020 r., II OSK 570/19, ). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub administracji gminnej. Komentarz Jeżeli normy prawne uchwały mają charakter generalny i abstrakcyjny, to akt prawny należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego. To z kolei determinuje konieczność ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie ma przy tym znaczenia jak liczebna jest grupa adresatów uchwały. Ustawodawca nie wskazuje w każdym przypadku, która uchwała jest aktem prawa miejscowego, co rodzi wątpliwości interpretacyjne. Wyrok WSA w Olsztynie z 21.12.2023 r., II SA/Ol 1032/23,
Wyrok WSA w Olsztynie potwierdził, że uchwała nie została ogłoszona w sposób właściwy, co skutkowało jej nieważnością. Istotne jest określenie cech aktów prawa miejscowego i konieczność publikacji w urzędowym publikatorze. Brak jednoznacznej definicji aktów prawa miejscowego budzi wątpliwości interpretacyjne.