Zgoda na zajęcie nieruchomości na podstawie art. 122 GospNierU

Decyzja z art. 122 ust. 1 GospNierU może być wydana po uprzednim wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, umożliwiając inwestorowi przystąpienie do realizacji celu publicznego. NSA oddalił skargę kasacyjną od decyzji Wojewody Mazowieckiego w sprawie zgody na zajęcie nieruchomości. Skarga nie uzasadniła naruszenia art. 122 GospNierU. Zastosowanie tego przepisu ma walor zarówno społeczny, jak i gospodarczy, związany z obsługą komunikacyjną terenu.

Tematyka: art. 122 GospNierU, wywłaszczenie nieruchomości, decyzja administracyjna, inwestycja publiczna, interes społeczny

Decyzja z art. 122 ust. 1 GospNierU może być wydana po uprzednim wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, która
służy nabyciu tytułu prawnego do nieruchomości, warunkującego następnie uzyskanie ewentualnego
pozwolenia na budowę. Na etapie wywłaszczenia ustawodawca nie wymaga od inwestora dysponowania
funduszami na realizację inwestycji. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma na celu
umożliwienie objęcia posiadania nieruchomości i umożliwienia inwestorowi przystąpienia do realizacji celu
publicznego. Przystąpienie do realizacji inwestycji związanej z obsługą komunikacyjną terenu ma walor
zarówno społeczny, jak i gospodarczy. Poprawa warunków komunikacyjnych może być kwalifikowana jako
związana z bezpieczeństwem, jak też zaspokajaniem bieżących potrzeb zbiorowości, przez co mieści się
w kategorii interesu społecznego. Art. 122 ust. 1 GospNierU służy w szczególności możliwości uzyskania
przez inwestora możliwości wejścia w posiadanie nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu
wywłaszczenia, jeżeli przemawiają za tym wskazane w tym przepisie przesłanki.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 13.2.2020 r., I SA/Wa 656/19,
, w sprawie
ze skarg na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie udzielenia zgody na niezwłoczne zajęcie
nieruchomości i skargę tę oddalił.
Wcześniej WSA oddalił skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty
Warszawskiego Zachodniego o udzieleniu Gminie zgody na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości,
wywłaszczonej na rzecz ww. gminy decyzją z 2018 r. i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W skardze zarzucono naruszenie m.in. art. 122 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.
Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU), mając na względzie art. 7 i art. 77 § 1 KPA.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.
NSA przyjął, że zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 GospNierU dotyczy jego niewłaściwego zastosowania
w okolicznościach sprawy przyjętych przez organy administracji i Sąd I instancji, nie obejmuje zaś zarzutu
zaniechania czynności dowodowych i wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych (w tym zakresie nie postawiono
bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania).
Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 122 ust. 1 GospNierU nie jest jednak uzasadniony. Po pierwsze, do oceny
podstaw do zastosowania tego przepisu nie mogą służyć okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, takie
jak faktyczne podjęcie czynności przez inwestora, inicjatywa wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na
realizację inwestycji czy zarzucana bierność w ubieganiu się o pozwolenia na budowę lub brak środków w budżecie
na realizację celu wywłaszczenia. W przypadku zwłoki lub rezygnacji z realizacji celu wywłaszczenia i zbędności
nieruchomości na cel wywłaszczenia, przepisy ustawy znają odpowiednie środki prawne służące ochronie praw
osoby wywłaszczonej. W odniesieniu do decyzji z art. 122 GospNierU nie mają także znaczenia przesłanki
i zasadność samego wywłaszczenia. Sąd administracyjny kontroluje decyzję wedle stanu faktycznego i prawnego
istniejącego w dacie jej wydania, a nie okoliczności ewentualnie zaistniałych następczo. Decyzja z art. 122 ust. 1
GospNierU może być wydana po uprzednim wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, która służy nabyciu tytułu prawnego
do nieruchomości, warunkującego następnie uzyskanie ewentualnego pozwolenia na budowę. Na etapie
wywłaszczenia ustawodawca nie wymaga od inwestora dysponowania funduszami na realizację inwestycji, w tym
zakresie argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej pozbawione są zatem znaczenia. Poza zakresem sprawy są
także kwestie związane ze znaczeniem drogi dla obsługi komunikacyjnej terenu, o takim przeznaczeniu terenu
rozstrzygnięto w planie miejscowym, którego postanowienia stanowią akt prawa miejscowego i nie podlegały kontroli
w postępowaniu przed Sądem I instancji.
Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazano, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma na celu
umożliwienie objęcia posiadania nieruchomości i umożliwienia inwestorowi przystąpienia do realizacji celu
publicznego. Zasadnie w sprawie oceniono, że przystąpienie do realizacji inwestycji związanej z obsługą
komunikacyjną terenu ma walor zarówno społeczny, jak i gospodarczy, poprawa warunków komunikacyjnych może
być kwalifikowana jako związana z bezpieczeństwem, jak też zaspokajaniem bieżących potrzeb zbiorowości, przez
co mieści się w kategorii interesu społecznego. Pod adresem uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie postawiono przy
tym zarzutu w skardze kasacyjnej.

Jeżeli natomiast chodzi o zasadność zastosowania art. 122 ust. 1 GospNierU w okolicznościach sprawy, to należy
zwrócić uwagę, że omawiany przepis umożliwia niezwłoczne przystąpienie do realizacji celu publicznego w sytuacji,
gdy z jakichś względów sama decyzja o wywłaszczeniu nie może być jeszcze wykonywana. Z tego względu należy
brać pod uwagę regulację art. 9 GospNierU, regulującego wykonanie decyzji o wywłaszczeniu.
W przypadku decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji, nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, co
w przypadku decyzji nieostatecznej umożliwiało inwestorowi jej wykonywanie przed uzyskaniem przymiotu
ostateczności (i jak wyżej zaznaczono, zasadność zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności została
potwierdzona przez sąd w prawomocnym wyroku z 13.2.2020 r., I SA/Wa 657/19,
). Utrzymująca ją w mocy
decyzja Wojewody Mazowieckiego z 8.5.2018 r. została jednak zaskarżona do sądu administracyjnego. Wniosek
o wydanie decyzji na podstawie art. 122 ust. 1 GospNierU został złożony 6.4.2018 r. W ocenie NSA, w tej dacie
pozostawała w obrocie prawnym decyzja o wywłaszczeniu z 12.3.2018 r. opatrzona rygorem natychmiastowej
wykonalności, co dawało inwestorowi tytuł do jej wykonywania, w tym objęcia w posiadanie (jako jednego
z uprawnień właściciela), zatem wydanie decyzji Starosty z 10.4.2018 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie
nieruchomości nie było konieczne ze względu na przesłanki zastosowania art. 122 ust. 1 GospNierU. Sytuacja ta
uległa jednak zmianie na etapie orzekania w sprawie przez organ odwoławczy, albowiem decyzja Wojewody
z 8.5.2018 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego, co odnotowano w uzasadnieniu decyzji Wojewody
z 27.7.2018 r. w przedmiocie zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W tej sytuacji zastosowanie znalazł
przepis art. 9 GospNierU, ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nie podlegała wykonaniu ze względu na wniesienie
skargi do sądu. Art. 122 ust. 1 GospNierU służy w szczególności możliwości uzyskania przez inwestora możliwości
wejścia w posiadanie nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu wywłaszczenia, jeżeli przemawiają za tym
wskazane w tym przepisie przesłanki. Skoro nie postawiono w skardze kasacyjnej zarzutów pod adresem ustaleń
faktycznych i pod adresem uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz jej argumentacji, zarzut niewłaściwego
zastosowania art. 122 ust. 1 GospNierU we wskazanych okolicznościach faktycznych nie mógł odnieść skutku.

Komentarz
Przesłanki wydania decyzji z art. 122 ust. 1 GospNierU są tożsame z tymi warunkującymi nadanie decyzji rygoru
natychmiastowej wykonalności (art. 108 KPA). Dodatkowo wydanie takiej decyzji jest możliwe z uwagi na ważny
interes gospodarczy. Ma to służyć zapewnieniu sprawnej realizacji celu publicznego w przypadku, gdy sama decyzja
wywłaszczeniowa nie jest jeszcze sama wykonalna.
Postępowanie uregulowane w art. 122 GospNierU jest postępowaniem o charakterze akcesoryjnym w stosunku do
postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. Nie ma ono charakteru samoistnego, może zostać wszczęte jedynie
po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 19.2.2015 r., I SA/Wa 3367/14,
).

Wyrok NSA z 10.1.2024 r., I OSK 1903/20

Decyzja z art. 122 ust. 1 GospNierU umożliwia inwestorowi wejście w posiadanie nieruchomości niezbędnej do realizacji celu wywłaszczenia. Postępowanie akcesoryjne regulowane w tym przepisie ma charakter uzupełniający w stosunku do decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyrok NSA potwierdził zastosowanie art. 9 GospNierU w kontekście decyzji o wywłaszczeniu.