Treść uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali komunalnych

Uchwała dotycząca zasad wynajmowania lokali komunalnych podlega analizie organu nadzoru, który uchylił rozstrzygnięcie wskutek naruszenia przepisów prawa. Stanowisko WSA wskazuje na istotne aspekty związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej i interpretację przepisów prawa lokatorskiego. Orzeczenie odnosi się także do swobody organu JST w kształtowaniu treści uchwały jako aktu prawa miejscowego.

Tematyka: uchwała, wynajem lokali komunalnych, prawo miejscowe, gmina, zasady najmu, potrzeby mieszkaniowe, lokatorzy, regulacje prawne

Skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego, organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą
w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, ale posiada
także prawo swobody kształtowania poszczególnych zakresów spraw z uwzględnieniem specyfiki swojej
wspólnoty samorządowej.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprawę ze skargi Gminy Koziegłowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego
w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy
i uchylił to rozstrzygnięcie.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy
Koziegłowy jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy
z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 725; dalej: OchrLokU) w zw. z art. 7 Konstytucji RP.
Organ nadzoru podkreślił, że uchwała winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w upoważnieniu
ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ze
względu na fakt, że wyliczenie znajdujące się w przepisie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący JST może
zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje, jednak nie oznacza to dowolności. Natomiast w toku
badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że uchwała jest niezgodna z prawem.
W ocenie organu nadzoru Rada Miasta i Gminy nie wypełniła ciążących na niej obowiązków w sposób prawidłowy.
Wojewoda Śląski zarzucił wadliwość m.in. następujących regulacji:
1. Rada wskazała, że warunkiem zamieszkania kwalifikującym wnioskodawcę do ich poprawy jest bezdomność,
przy czym ostatnie miejsce zamieszkania osoby bezdomnej znajdowało się na terenie gminy. W ocenie organu
nadzoru narusza to art. 21 ust. 3 pkt 2 OchrLokU, ponieważ przepis ten określa faktyczne warunki
zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, liczba osób korzystających z lokalu). Natomiast
kwestionowana regulacja łączy bezdomność w sposób bezpośredni z opisem warunków, w jakich dana osoba
zamieszkuje. Organ nadzoru powołał definicję osoby bezdomnej z art. 6 pkt 8 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy
społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901; dalej: PomSpołU), konkludując, że w odniesieniu do osób bezdomnych
nie można zatem mówić o warunkach zamieszkiwania, kwalifikujących do ich poprawy.
2. Rada wskazała, że o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego mogą ubiegać się osoby, które posiadają
niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ nadzoru zarzucił, że zapis uchwały jest sprzeczny z art. 23 ust. 1
i 2 OchrLokU. Zdaniem organu nadzoru Rada dokonała modyfikacji regulacji ustawowej w zakresie przesłanek
zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przez wskazanie na przesłankę niezaspokojonych potrzeb
mieszkaniowych, która nie zawsze jest równoznaczna z brakiem tytułu prawnego do innego lokalu. Nadto organ
nadzoru ocenił jako sprzeczne z prawem przepisy uchwały wskazujące, że brak tytułu prawnego do innego
lokalu stanowi kryterium pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, skoro jest to przesłanka
niezbędna do zawarcia takiej umowy.
Stanowisko WSA
W niniejszej sprawie uregulowanie przez radę gminy zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład
mieszkaniowego zasobu gminy oparto na regulacji określonej w art. 21 ust. 3 OchrLokU i te przepisy mają istotny
wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 OchrLokU. Podjęcie przez radę
gminy uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 OchrLokU, który do zadań własnych gminy zalicza
tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie ww. potrzeb
polega na zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych
gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 OchrLokU). Ustawa określa również prawną formę,
w jakiej gmina „zapewnia lokale socjalne i zamienne” oraz „zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich
dochodach”. Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust. 1 i ust. 2

OchrLokU). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na
wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
OchrLokU stanowią regulacje dotyczące zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu
gminy. W myśl art. 21 ust. 1 OchrLokU, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym
zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy,
w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli
w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie z art. 21 ust. 3
OchrLokU zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać
w szczególności kwestie w przepisie tym wskazane.
Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane
w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej
społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący JST może
zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych
zagadnień związanych z najmem istnieje, ale nie oznacza to dowolności organu (por. wyrok NSA z 25.6.2010 r.,
I OSK 732/10,
).
W rozpoznawanej sprawie - wbrew twierdzeniom organu nadzoru - należało uznać, że regulacja przyjęta przez Radę
wypełnia wymogi art. 21 ust. 3 pkt 6 OchrLokU i określa podstawy wynajmowania lokali; reguluje zasady
postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego
najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Na przepis nie można patrzeć wycinkowo, w oderwaniu od pozostałych
regulacji aktu. Analizując bowiem postanowienia uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym należy
stwierdzić, że ujęte w poszczególnych przepisach tego aktu regulacje stanowią zasady - określają tryb i rodzaj
czynności podejmowanych w danej sytuacji oraz podstawowe warunki jakie muszą spełniać wnioskodawcy
ubiegający się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy. Nie można przyjąć, że stanowi to jedynie
modyfikację norm ustawowych, tym bardziej, że organ nadzoru nie wskazał jakich konkretnie zmodyfikowanych
powtórzeń dokonano. Określenie zaś dodatkowych kryteriów, jakie mają spełnić osoby w celu zawarcia umowy
najmu na czas nieoznaczony, mieści się w ramach swobody gminy do ustanawiania tych zasad.
Na gminie spoczywa obowiązek ustalenia, zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 OchrLokU, zasad postępowania w stosunku
do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci
najemcy. Sporna uchwała takie podstawy określiła, wskazując granice kryterium dochodowego, brak zaległości
w opłatach, utrzymywanie lokalu w należytym stanie i konieczność złożenia stosownego wniosku.
Sąd nie podzielił twierdzeń organu nadzoru, że Rada naruszyła art. 21 ust. 3 pkt 2 OchrLokU, ustalając, że
warunkiem zamieszkiwania kwalifikującym wnioskodawcę do ich poprawy jest bezdomność, przy czym ostatnie
miejsce zamieszkania osoby bezdomnej znajdowało się na terenie gminy. Pojęcie warunków zamieszkiwania należy
bowiem rozumieć jako zaspokojenie tej podstawowej potrzeby bytowej. WSA nie podzielił stanowiska, że dotyczy to
wyłącznie powierzchni, wyposażenia, stanu technicznego, czy liczby osób korzystających z lokalu. Najem lokalu
stanowi jedną z prawnych postaci użytkowania konkretnych pomieszczeń mieszkalnych. Uprawnienie do mieszkania,
ze względu na swe funkcje, wiąże się z prawami osobistymi, tj. godnością człowieka, ponieważ radykalną alternatywę
posiadania mieszkania stanowi bezdomność. Natomiast z mocy art. 4 ust. 1 OchrLokU tworzenie warunków do
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zamykanie drogi
do uzyskania pomocy mieszkaniowej osobom, które spełniają kryteria niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych
i dochodowe, lecz - jak wywodzi to organ nadzoru są osobami bezdomnymi - jest niedopuszczalne z punktu widzenia
zasady demokratycznego państwa prawnego.

Komentarz
Orzeczenie odnosi się do problemu swobody organu JST w kształtowaniu treści uchwały stanowiącej akt prawa
miejscowego. Brak wskazania w ustawie precyzyjnej treści takiej uchwały daje możliwość kształtowania jej przepisów
według uznania organu, oczywiście w ramach upoważnienia ustawowego i w granicach prawa. Orzeczenie omawia
wybrane z takich zagadnień.

Wyrok WSA w Gliwicach z 18.12.2023 r., III SA/Gl 929/23,

Wyrok WSA w Gliwicach potwierdza zgodność uchwały z prawem, podkreślając rolę gminy w zapewnianiu lokali socjalnych. Decyzja stanowi istotny przypadek interpretacji prawa lokatorskiego i kompetencji organu wykonawczego w zakresie aktów prawa miejscowego.