Treść uchwały musi wynikać z upoważnienia ustawowego

Ograniczenie prawa do otrzymania dotacji poprzez wprowadzenie terminu złożenia wniosku spotkało się z kontrowersjami. WSA rozpoznał sprawę skargi Miasta Katowice na uchwałę RIO w Katowicach dotyczącą dotacji celowej dla żłobków. Rozstrzygnięcie dotyczyło istotnego naruszenia przepisów prawa opieki nad dziećmi do lat 3. Uchwała RIO została poddana krytyce za naruszenie upoważnienia ustawowego i niezgodne z przepisami ustawy o opiece nad dziećmi.

Tematyka: dotacja, uchwała, RIO, Katowice, dotacje celowe, żłobki, opieka nad dziećmi, wniosek o dotację, termin składania wniosków, prawo miejscowe, konstytucja, wyrok WSA, Gliwice

Ograniczenie prawa do otrzymania dotacji przez wprowadzenie terminu złożenia wniosku nie jest możliwe.
Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe prawa do obiegania się o dotację w sytuacji, gdy ma ona
charakter wyłącznie celowy.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprawę ze skargi Miasta Katowice na uchwałę RIO w Katowicach w przedmiocie stwierdzenia
nieważności uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów
prowadzących żłobki i skargę oddalił.
W sprawie tej zaskarżoną uchwałą RIO stwierdziło nieważność uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2 z powodu
istotnego naruszenia art. 60 ust. 2 ustawy z 4.2.2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2023 r.
poz. 204; dalej: OpDzieciU) poprzez uwarunkowanie przyznania dotacji od złożenia wniosku w terminie do 31
sierpnia roku poprzedniego, czym organ stanowiący naruszył upoważnienie ustawowe.
Pierwszy Wiceprezydent Miasta wyjaśnił, że powodem wprowadzenia przedmiotowego zapisu do uchwały były
kwestie praktyczne. Gmina planuje i realizuje zadania w oparciu o rok budżetowy. Złożenie wniosku we wskazanym
terminie pozwala uwzględnić i zabezpieczyć w budżecie Miasta środki finansowe na ten cel. Brak określenia terminu
składania wniosków uniemożliwia precyzyjne zaplanowanie środków finansowych i ujęcie ich w planie finansowym,
który stanowi podstawę do wydatkowania środków publicznych i zawierania umów. Brak wniosku uniemożliwia
uwzględnienie danej placówki w budżecie na kolejny rok obrachunkowy i stawia pod znakiem zapytania możliwość
udzielenia dotacji. Przedmiotowy zapis zapobiega sytuacji, w której podmiot prowadzący żłobek spełnia wszystkie
warunki określone w uchwale, a w budżecie gminy brak zabezpieczonych środków finansowych na ten cel. Gdyby
takich podmiotów było więcej doszłoby do niemożliwości spełnienia oczekiwań dotyczących dotacji, co mogłoby
rodzić roszczenia odszkodowawcze, którym Miasto pragnie zapobiec, wprowadzając odpowiednie regulacje.
Kolegium RIO w uzasadnieniu swej uchwały stwierdziło, że stosownie do treści art. 60 ust. 2 OpDzieciU wysokość
i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które
przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami
podustawowymi, nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe.
Zdaniem Kolegium RIO, w oparciu o treść art. 60 ust. 2 OpDzieciU organ stanowiący nie posiada kompetencji do
ograniczania prawa do otrzymania dotacji poprzez określenie terminu, do którego należy złożyć wniosek o udzielenie
dotacji, w związku z czym podmioty realizujące zadania z zakresu opieki mogą ubiegać się o dotację w każdym
czasie w ciągu roku budżetowego. Zatem wprowadzenie terminu składania tych wniosków jest niedopuszczalne.
Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe dotacji, w sytuacji gdy ma ona charakter wyłącznie celowy (wyrok
NSA z 22.3.2017 r., II GSK 1673/15,
).
W skardze na to rozstrzygnięcie Miasto zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 60 ust. 2
OpDzieciU - polegające na niewłaściwej wykładni tego przepisu i jego zastosowaniu prowadzącemu do uznania za
sprzeczne z ww. przepisem ustalenie terminu składania wniosku o dotację.
Stanowisko WSA
Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą podjęcia uchwały Rady Miasta, częściowo zakwestionowanej przez organ nadzoru, był
art. 60 ust. 1 i 2 OpDzieciU. Kwestionowana w części przez Kolegium RIO Uchwała Rady Miasta stanowi akt prawa
miejscowego. Zawiera bowiem postanowienia o charakterze generalnym (skierowana jest do wszystkich podmiotów
prowadzących żłobki i kluby dziecięce) oraz abstrakcyjnym (znajdzie ona zastosowanie w każdym przypadku
przyznawania dotacji celowej); nadto postanowieniom tym można przypisać walor normatywny (przyznaje konkretne
uprawnienia podmiotom ubiegającym się o dotację).
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na
obszarze działania organów, które je ustanowiły. Na mocy art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz
terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają
akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa
miejscowego określa ustawa.

Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta w brzmieniu: „Warunkiem przyznania dotacji
na rok 2024 r. oraz lata kolejne jest złożenie wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta do dnia 31.8. roku
poprzedniego” wykracza poza upoważnienie ustawowe.
Potwierdza to argumentacja zaprezentowana w wyroku NSA z 22.3.2017 r., II GSK 1673/15,
. W orzeczeniu
tym NSA stwierdził, że ustawowe określenia zasady ustalania i rozliczania dotacji oznacza wszak wskazanie reguł,
którymi należy się kierować przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Pojęcia te - interpretowane w kontekście celu
i założeń ustawowych przyznawania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi - obejmują zatem takie reguły
postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich
dokumentów dotacja będzie przyznawana (np. na podstawie złożonego oświadczenia o liczbie dzieci czy wykazu
dzieci), w jaki sposób będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta itp. W tak rozumianym pojęciu zasad
ustalania i rozliczania dotacji nie mieści się - jak to przyjęto w zaskarżonej uchwale - termin składania wniosków
o dotację, wymogi formalne wniosku czy termin przekazywania dotacji beneficjentom. Nie są to bowiem kwestie
o charakterze materialnoprawnym, a więc dotyczące przesłanek materialnych ustalenia i rozliczenia dotacji.
OpDzieciU nie wprowadza jako warunku przyznania dotacji terminu złożenia wniosku o dotację, co wynika z faktu, iż
dotacja ta jest dotacją celową, nie zaś podmiotową (przyznawaną na sfinansowanie działalności bieżącej określonych
w ustawie podmiotów sprawujących opiekę nad dziećmi). Podmioty te nie są obowiązane do wyprzedzającego rok
budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie
w ciągu roku budżetowego, jeśli realizują zadania, na które dotacja jest przyznawana. A zatem wprowadzenie
terminu składania tych wniosków przez beneficjentów, a tym bardziej warunku, że dotacja za poszczególne miesiące
nie może być przyznana na większą liczbę dzieci niż wskazaną we wniosku złożonym w terminie (przyjętym przed
rozpoczęciem roku budżetowego) jest niedopuszczalne. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe dotacji,
w sytuacji gdy dotacja ta ma charakter wyłącznie celowy.
Zatem choć rację ma skarżące Miasto co do tego, że przyznanie dotacji z art. 60 ust. 1 OpDzieciU ma charakter
fakultatywny, to jednak skoro Rada Miasta zdecydowała się na przyjęcie uchwały ws. dotacji, to musiała to uczynić
zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o opiece i w granicach zawartego w niej upoważnienia ustawowego.
Natomiast art. 60 ust. 2 OpDzieciU nie uprawnia Rady Miasta do kreowania wymagań formalnoprawnych, w tym
trybu postępowania w sprawie dotacji (również terminu złożenia wniosku), a jedynie wymogów materialnych, tj.
wysokości dotacji oraz zasad ich ustalania i rozliczania.
Z powyższego wynika, że ograniczenie prawa do otrzymania dotacji przez wprowadzenie terminu złożenia wniosku
nie jest więc możliwe. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe prawa do obiegania się o dotację w sytuacji,
gdy ma ona charakter wyłącznie celowy. Zgodnie bowiem z regulacjami zaskarżonej uchwały dotacja nie mogłaby
być przyznana podmiotowi, który nie złożył wniosku do 31 sierpnia danego roku na rok następny albo rozpoczął
działalność już po tym terminie mimo, że realizuje zadania objęte dotacją celową.
Argumenty skarżącego Miasta dotyczące konieczności planowania budżetu gminy nie mogą podważyć faktu, że
ustawodawca w art. 60 ust. 2 OpDzieciU nie upoważnił rady gminy do wprowadzenia terminu złożenia wniosku
o przyznanie dotacji celowej z art. 60 ust. 1 OpDzieciU. Podmioty sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 3 mogą
ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadania, na które dotacja jest
przyznawana.

Komentarz
Omawiana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 60 ust. 2 OpDzieciU wysokość i zasady ustalania
oraz rozliczania dotacji celowej dla żłobków, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada
gminy w drodze uchwały. Rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzania żadnych innych kryteriów
przyznawania dotacji. Treść uchwały musi ściśle wynikać z treści upoważnienia ustawowego.

Wyrok WSA w Gliwicach z 20.12.2023 r., III SA/Gl 853/23,

Omawiana uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, który został zakwestionowany przez organ nadzoru. WSA uznał, że skarga Miasta nie jest zasadna, a wprowadzenie terminu złożenia wniosku o dotację było niezgodne z przepisami ustawy o opiece nad dziećmi. Treść uchwały musi wynikać ściśle z upoważnienia ustawowego, co zostało potwierdzone przez wyrok WSA w Gliwicach.