Zwolnienie z opłat przekształceniowych nie przechodzi na nabywców prawa użytkowania wieczystego

Ze zwolnienia z ponoszenia opłat przekształceniowych nie mogą skorzystać osoby fizyczne, które nie spełniły przesłanki przedmiotowej, natomiast w drodze obrotu cywilnoprawnego nabyły prawo użytkowania wieczystego od osoby fizycznej, która spełniała te przesłanki – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W 2002 r. K.H. i M.H. na podstawie umowy sprzedaży nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, przy czym opłata za użytkowanie wieczyste nie została naliczona, gdyż została uiszczona z góry za 99 lat przez poprzednich użytkowników wieczystych. 1.1.2019 r., zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 20.7.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 904; dalej: PrzekszUżytkWieczU), użytkowanie wieczyste nieruchomości przekształciło się w prawo własności, a w 2021 r. Burmistrz K. orzekł o ustaleniu na rzecz Gminy K. opłaty rocznej z tytułu przekształcenia. K.H. i M.H. odwołali się twierdząc, że roszczenie właściciela gruntu zostało już zaspokojone w całości przez poprzedniego użytkownika wieczystego. Dodatkowo z art. 8 PrzekszUżytkWieczU wynika, że opłaty z tytułu przekształcenia nie wnoszą m.in. osoby fizyczne lub ich spadkobiercy w przypadku, gdy osoby te wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Zdaniem odwołujących się przepis ten należy wbrew literalnemu brzmieniu stosować nie tylko do spadkobierców, ale w drodze analogii również do nabywców prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. uznając, że w art. 8 PrzekszUżytkWieczU ustawodawca określił zamknięty katalog wyłączeń z obowiązku uiszczania opłaty przekształceniowej, a K.H. i M.H. nie spełniają ustawowych przesłanek zwolnienia.

Tematyka: opłaty przekształceniowe, prawo użytkowania wieczystego, wyrok NSA, interpretacja przepisów, konstytucyjne zasady

Ze zwolnienia z ponoszenia opłat przekształceniowych nie mogą skorzystać osoby fizyczne, które nie spełniły przesłanki przedmiotowej, natomiast w drodze obrotu cywilnoprawnego nabyły prawo użytkowania wieczystego od osoby fizycznej, która spełniała te przesłanki – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W 2002 r. K.H. i M.H. na podstawie umowy sprzedaży nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, przy czym opłata za użytkowanie wieczyste nie została naliczona, gdyż została uiszczona z góry za 99 lat przez poprzednich użytkowników wieczystych. 1.1.2019 r., zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 20.7.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 904; dalej: PrzekszUżytkWieczU), użytkowanie wieczyste nieruchomości przekształciło się w prawo własności, a w 2021 r. Burmistrz K. orzekł o ustaleniu na rzecz Gminy K. opłaty rocznej z tytułu przekształcenia. K.H. i M.H. odwołali się twierdząc, że roszczenie właściciela gruntu zostało już zaspokojone w całości przez poprzedniego użytkownika wieczystego. Dodatkowo z art. 8 PrzekszUżytkWieczU wynika, że opłaty z tytułu przekształcenia nie wnoszą m.in. osoby fizyczne lub ich spadkobiercy w przypadku, gdy osoby te wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Zdaniem odwołujących się przepis ten należy wbrew literalnemu brzmieniu stosować nie tylko do spadkobierców, ale w drodze analogii również do nabywców prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. uznając, że w art. 8 PrzekszUżytkWieczU ustawodawca określił zamknięty katalog wyłączeń z obowiązku uiszczania opłaty przekształceniowej, a K.H. i M.H. nie spełniają ustawowych przesłanek zwolnienia.

Ze zwolnienia z ponoszenia opłat przekształceniowych nie mogą skorzystać osoby fizyczne, które nie
spełniły przesłanki przedmiotowej, natomiast w drodze obrotu cywilnoprawnego nabyły prawo użytkowania
wieczystego od osoby fizycznej, która spełniała te przesłanki – wynika z wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Stan faktyczny
W 2002 r. K.H. i M.H. na podstawie umowy sprzedaży nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, przy
czym opłata za użytkowanie wieczyste nie została naliczona, gdyż została uiszczona z góry za 99 lat przez
poprzednich użytkowników wieczystych. 1.1.2019 r., zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 20.7.2018 r. o przekształceniu
prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j.
Dz.U. z 2023 r. poz. 904; dalej: PrzekszUżytkWieczU), użytkowanie wieczyste nieruchomości przekształciło się
w prawo własności, a w 2021 r. Burmistrz K. orzekł o ustaleniu na rzecz Gminy K. opłaty rocznej z tytułu
przekształcenia. K.H. i M.H. odwołali się twierdząc, że roszczenie właściciela gruntu zostało już zaspokojone
w całości przez poprzedniego użytkownika wieczystego. Dodatkowo z art. 8 PrzekszUżytkWieczU wynika, że opłaty
z tytułu przekształcenia nie wnoszą m.in. osoby fizyczne lub ich spadkobiercy w przypadku, gdy osoby te wniosły
jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Zdaniem odwołujących się przepis ten należy
wbrew literalnemu brzmieniu stosować nie tylko do spadkobierców, ale w drodze analogii również do nabywców
prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.
utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. uznając, że w art. 8 PrzekszUżytkWieczU ustawodawca określił zamknięty
katalog wyłączeń z obowiązku uiszczania opłaty przekształceniowej, a K.H. i M.H. nie spełniają ustawowych
przesłanek zwolnienia.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd nie podzielił stanowiska
wyrażanego w orzecznictwie, że art. 8 pkt 2 lit. a PrzekszUżytkWieczU powinien być interpretowany w sposób wąski,
zatem na jego podstawie zwolnione z opłaty przekształceniowej są tylko te osoby, które wniosły jednorazowo opłaty
roczne za cały okres użytkowania wieczystego oraz spadkobiercy takich osób (zob. wyrok NSA z 28.4.2022 r., I OSK
2382/21, 
). W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że K.H. i M.H. nabyli w 2002 r. prawo użytkowania
wieczystego wraz z opłatami rocznymi uiszczonymi za cały okres użytkowania wieczystego, zatem nabycie nastąpiło
bez obciążeń finansowych w postaci opłat rocznych, co nie pozostało bez wpływu na cenę sprzedaży. W ocenie
WSA w Łodzi oparcie się wyłącznie na wykładni językowej art. 8 pkt 2 lit. a PrzekszUżytkWieczU prowadzi do
wniosków, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego,
praworządności i równości wyrażonymi w art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP. Dlatego należy dokonać prokonstytucyjnej
wykładni przepisów prawa materialnego i przyjąć, że omawiane zwolnienie obejmuje również K.H. i M.H. jako
nabywców użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym od osób, które wniosły wszystkie opłaty roczne
z tytułu użytkowania wieczystego. Skoro doszło do nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy, to
nabywca wszedł we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tego nabycia, w tym i te prawa, które są związane
z uiszczeniem opłat rocznych za cały okres użytkowania wieczystego.
Podmiotowe i przedmiotowe kryteria zwolnienia z opłaty przekształceniowej
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę stwierdzając, że wykładnia językowa
i systemowa art. 8 pkt 2 lit. a PrzekszUżytkWieczU prowadzą do wniosku, iż zwolnienie z opłaty
przekształceniowej dotyczy tylko osób fizycznych lub ich spadkobierców w przypadku gdy wniosły
jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Jak wyjaśniono art. 8 pkt 2
PrzekszUżytkWieczU określając kiedy osoby fizyczne nie wnoszą opłaty za przekształcenie prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności posługuje się dwoma kryteriami: podmiotowym i przedmiotowym. Kryterium
podmiotowe zostało określone w ten sposób, że są to osoby fizyczne lub ich spadkobiercy. Natomiast kryterium
przedmiotowe może przybrać jedną z trzech postaci: wniesienie jednorazowo opłaty za cały okres użytkowania,
uzyskanie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów
na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) oraz uzyskanie użytkowania wieczystego na
podstawie innych tytułów prawnych w zamian za wywłaszczone lub przejęte nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa
przed 5.12.1990 r. Zwolnieniem z ponoszenia opłaty zostały objęte osoby fizyczne lub ich spadkobiercy w tych
przypadkach, gdy to te osoby fizyczne spełniają jedną z przesłanek przedmiotowych zwolnienia. W konsekwencji ze
zwolnienia z ponoszenia opłat przekształceniowych nie mogą skorzystać osoby fizyczne, które same nie



spełniły przesłanki przedmiotowej, natomiast w drodze obrotu cywilnoprawnego nabyły prawo użytkowania
wieczystego od osoby fizycznej, która spełniała te przesłanki.
Wykładnia systemowa
Za taką interpretacją przemawia również regulacja zawarta w art. 21 ust. 2a PrzekszUżytkWieczU, który wszedł
w życie 1.1.2019 r. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu
użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, która stanowi podstawę wymiaru opłaty
przekształceniowej. NSA zaznaczył, że art. 21 PrzekszUżytkWieczU w pierwotnym brzmieniu nie zawierał regulacji
dotyczącej sytuacji gdy w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu przekształcenia.
W rezultacie, skoro w dniu przekształcenia przysługującego K.H. i M.H. prawa użytkowania wieczystego
w prawo własności nieruchomości nie obowiązywała opłata roczna, ale nie zostały spełnione przesłanki
zwolnienia określone w art. 8 pkt 2 PrzekszUżytkWieczU, to na podstawie art. 21 ust. 2a PrzekszUżytkWieczU
należy ustalić opłatę roczną.
Zgodność z zasadami konstytucyjnymi
Zdaniem NSA unormowania zawarte w art. 8 pkt 2 PrzekszUżytkWieczU nie naruszają zasad konstytucyjnych,
a szczególnie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Ustawodawca wprowadzając wyjątek od zasady
ponoszenia opłaty przekształceniowej uczynił to z punktu widzenia podmiotowego, czyli osoby fizycznej, która
charakteryzowała się szczególnym rodzajem związku prawnego z prawem użytkowania wieczystego. Związek ten
został wyrażony w jednej z trzech postaci kryterium przedmiotowego, czyli uregulowanie opłaty za cały okres
użytkowania wieczystego, czy też uzyskanie prawa użytkowania wieczystego w związku z wcześniejszą utratą prawa
własności innej nieruchomości. Zwolnienie z opłat nie obejmuje natomiast osób, których nie łączył żaden ze
wskazanych szczególnych rodzajów związku prawnego z prawem użytkowania wieczystego, w tym osób fizycznych,
które w obrocie cywilnoprawnym nabyły prawo użytkowania wieczystego od poprzedniego użytkownika wieczystego.
NSA podkreślił również, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny i związana
jest z korzystaniem przez użytkownika wieczystego z prawa własności nieruchomości innego podmiotu
publicznoprawnego. Natomiast opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności, ma innych charakter prawny - nie tylko powstaje z mocy prawa, ale jest to opłata z tytułu nabycia
prawa własności, a nie korzystania z prawa własności innego podmiotu.
Wyrok NSA z 8.11.2023 r., I OSK 1622/22, 








Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę stwierdzając, że wykładnia językowa i systemowa art. 8 pkt 2 lit. a PrzekszUżytkWieczU prowadzą do wniosku, iż zwolnienie z opłaty przekształceniowej dotyczy tylko osób fizycznych lub ich spadkobierców w przypadku gdy wniosły jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Jak wyjaśniono art. 8 pkt 2 PrzekszUżytkWieczU określając kiedy osoby fizyczne nie wnoszą opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności posługuje się dwoma kryteriami: podmiotowym i przedmiotowym. Kryterium podmiotowe zostało określone w ten sposób, że są to osoby fizyczne lub ich spadkobiercy. Natomiast kryterium przedmiotowe może przybrać jedną z trzech postaci: wniesienie jednorazowo opłaty za cały okres użytkowania, uzyskanie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) oraz uzyskanie użytkowania wieczystego na podstawie innych tytułów prawnych w zamian za wywłaszczone lub przejęte nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przed 5.12.1990 r. Zwolnieniem z ponoszenia opłaty zostały objęte osoby fizyczne lub ich spadkobiercy w tych przypadkach, gdy to te osoby fizyczne spełniają jedną z przesłanek przedmiotowych zwolnienia. W konsekwencji ze zwolnienia z ponoszenia opłat przekształceniowych nie mogą skorzystać osoby fizyczne, które same nie spełniły przesłanki przedmiotowej, natomiast w drodze obrotu cywilnoprawnego nabyły prawo użytkowania wieczystego od osoby fizycznej, która spełniała te przesłanki.