Warunki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

Tematyka: odstąpienie, administracyjna kara pieniężna, naruszenie prawa, kara pieniężna, organ administracji publicznej, przesłanka „znikomości”, art. 189f KPA, art. 136a ŚrodInfU, decyzja środowiskowa, analiza porealizacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny, dyrektywa 2011/92/UE

Dla oceny wagi naruszenia prawa, od której uzależniona jest możliwość odstąpienia od nałożenia kary
pieniężnej, mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich
naruszenia. Przesłanka „znikomości” uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd I instancji, bowiem
ocena ta należy do organu.
Stan faktyczny
Po przeprowadzeniu kontroli wykonania decyzji Wojewody z 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla
przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie linii kolejowej, Wojewódzki Inspektor Ochrony
Środowiska stwierdził niezrealizowanie w terminie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej i wymierzył
inwestorowi - „P.” S.A. karę pieniężną w kwocie 80 tys. zł. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną
decyzję i obniżył karę do kwoty 10 tys. zł uznając, że wymierzona przez organ I instancji kara jest nadmierna
w odniesieniu do skali i wagi naruszenia. Jednocześnie GIOŚ stwierdził brak przesłanek umożliwiających odstąpienie
od wymierzenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 KPA. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej
w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli
waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ponieważ „P.” S.A. zrealizowała
ciążące na niej zobowiązanie niemal rok po terminie nie można uznać, że doszło do znikomego naruszenia prawa.
Organu odwoławczy podkreślił, że będący podstawą do wymierzenia kary art. 136a ustawy z 3.10.2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1094; dalej: ŚrodInfU), nie przewiduje odstępstw od
zastosowania. W odniesieniu do drugiej przesłanki organ odwoławczy wyjaśnił, że naruszenia jakiego dopuścił się
inwestor nie można zaprzestać, gdyż termin wyznaczony na dopełnienie obowiązku nie został dotrzymany, tym
samym naruszenie to jest nieusuwalne.
Zarzuty skargi
„P.” S.A. zaskarżyła decyzję GIOŚ twierdząc, że art. 136a ŚrodInfU nie mógł stanowić podstawy do wymierzenia jej
kary administracyjnej, ponieważ nie obowiązywał w dacie wydania decyzji środowiskowej, co w przypadku braku
przepisów przejściowych stanowi naruszenie zakazu retroakcji. Dowodziła też, że istniały podstawy do odstąpienia
od nałożenia kary pieniężnej. Oceny wagi naruszenia prawa w tej sprawie należy dokonać przy uwzględnieniu faktu,
że przez okres ponad 12 miesięcy właściwy organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do nałożenia
obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko. Nie można więc twierdzić, że waga naruszenia jest wyższa
niż znikoma. Gdyby było inaczej właściwy organ powinien bez zbędnej zwłoki poinformować o wszczęciu
postępowania i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stwierdzając, że wbrew zarzutom skarżącej organ prawidłowo
zastosował obowiązujący od 1.1.2017 r. art. 136a ŚrodInfU. Dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w tym
przypadku nie ma znaczenia, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej obowiązek
opracowania i przekazania właściwemu organowi analizy porealizacyjnej miało miejsce przed wejściem w życie tego
przepisu. Kluczowe znaczenie ma bowiem data, w której doszło do naruszenia prawa, a więc data niewykonania
przez podmiot obowiązku wynikającego z funkcjonującej w obrocie prawnym i zachowującej aktualność decyzji
środowiskowej, co nastąpiło po 1.1.2017 r.
Sąd za słuszne uznał również stanowisko organu w zakresie braku przesłanek do zastosowania art. 189f KPA
i odstąpienia od wymierzenia inwestorowi kary pieniężnej. Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu, skarżąca
zaprzestała naruszenia prawa w chwili gdy zrealizowała nałożony na nią obowiązek, czyli opracowała i przedstawiła
właściwemu organowi analizę porealizacyjną. Nie zaistniała jednak druga z przesłanek, czyli znikomość wagi
naruszenia. Tak znaczne, jak w tej sprawie, opóźnienie wykonania obowiązku, mogło mieć znaczący wpływ na
możliwość dokonania rzeczywistej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i koniecznych działań
minimalizujących negatywny wpływ. Wbrew twierdzeniom skarżącej w związku ze stwierdzonymi przekroczeniami
oddziaływania akustycznego na środowisko zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
NSA – decyduje data naruszenia prawa
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną „P.” S.A. W uzasadnieniu wskazano, że przewidziane w art.
136a ŚrodInfU kary pieniężne stanowią konsekwencję nakazu wprowadzenia sankcji, wynikającego z dyrektywy
2011/92/UE z 13.12.2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne

i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z 2012 r. Nr 26, s. 1). Jak podkreślono, konstytucyjna zasada
„zanieczyszczający płaci” wynikająca z art. 86 Konstytucji RP, musi być uwzględniana w procesie stosowania
wszystkich rozwiązań, z których wynikają środki mające na celu jej egzekwowanie, a taki charakter mają kary
pieniężne wymierzane na podstawie art. 136a ust. 1 ŚrodInfU. NSA wyjaśnił, że decyzja określająca
uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia wywołuje skutki prawne przez cały czas
użytkowania przedsięwzięcia, dla którego została wydana. Bez znaczenia jest więc kiedy decyzja taka została
wydana, jeśli naruszenie warunków z niej wynikających miało miejsce już w okresie obowiązywania
przepisów sankcjonujących. Skoro niewykonanie obowiązku opracowania i przekazania właściwemu
organowi analizy porealizacyjnej przez „P.” S.A. nastąpiło już w okresie obowiązywania art. 136a ŚrodInfU to
przy wymierzaniu kary pieniężnej nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono również, że waga stwierdzonego naruszenia nie może zostać uznana za
znikomą. Uciążliwości akustyczne wynikające z funkcjonowania linii kolejowej wskazują, że inwestycja powoduje
przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, co rodzi potrzebę sprawnego i terminowego dokonania weryfikacji
jej rzeczywistego oddziaływania na środowisko w postaci analizy porealizacyjnej. NSA podkreślił, że wszelkie
działania mające na celu eliminację negatywnego oddziaływania na środowisko powinny być podejmowane bez
zbędnej zwłoki. Niemal roczne opóźnienie w realizacji obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej jest
naruszeniem istotnej wagi.
Za błędne uznano stanowisko „P.” S.A., że waga naruszenia powinna być oceniona jako znikoma, ponieważ organ
nie wykazał, iż nieprzedstawienie w terminie analizy porealizacyjnej spowodowało konkretne negatywne skutki.
Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 KPA, mają chronione
prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy czym
decydujące znaczenie należy przyznać skali i skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną
dziedzinę prawa administracyjnego. Ponadto przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta
przez sąd pierwszej instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły
przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Wyrok NSA z 16.1.2024 r., III OSK 3199/21,

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną „P.” S.A. W uzasadnieniu wskazano, że przewidziane w art. 136a ŚrodInfU kary pieniężne stanowią konsekwencję nakazu wprowadzenia sankcji, wynikającego z dyrektywy 2011/92/UE z 13.12.2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z 2012 r. Nr 26, s. 1). Jak podkreślono, konstytucyjna zasada „zanieczyszczający płaci” wynikająca z art. 86 Konstytucji RP, musi być uwzględniana w procesie stosowania wszystkich rozwiązań, z których wynikają środki mające na celu jej egzekwowanie, a taki charakter mają kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 136a ust. 1 ŚrodInfU. NSA wyjaśnił, że decyzja określająca uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia wywołuje skutki prawne przez cały czas użytkowania przedsięwzięcia, dla którego została wydana. Bez znaczenia jest więc kiedy decyzja taka została wydana, jeśli naruszenie warunków z niej wynikających miało miejsce już w okresie obowiązywania przepisów sankcjonujących. Skoro niewykonanie obowiązku opracowania i przekazania właściwemu organowi analizy porealizacyjnej przez „P.” S.A. nastąpiło już w okresie obowiązywania art. 136a ŚrodInfU to przy wymierzaniu kary pieniężnej nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit.