Skarga na adwokata nie jest informacją publiczną

Skarga na adwokata nie jest informacją publiczną - tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając, że dokument ten ma skutki prawne jedynie w postępowaniu dyscyplinarnym. Sprawa dotyczyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej związanej z postępowaniem wobec adwokata, który został ostatecznie odrzucony przez organ. W kolejnych instancjach sądowych podjęto decyzje odmiennie interpretujące charakter skargi i jej dostępność jako informacji publicznej.

Tematyka: skarga, adwokat, informacja publiczna, Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie dyscyplinarne, dokument urzędowy

Skarga, mająca na celu zainicjowanie postępowania dyscyplinarnego wobec adwokata, jest dokumentem,
który nie może wywoływać skutków prawnych poza tym postępowaniem. Skarga taka nie podlega
udostępnieniu na zasadach przewidzianych w ustawie z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.
Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny.
Stan faktyczny
M.P. złożył do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1. kopii wszystkich postanowień o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec adwokata T.K.
przechowywanych w archiwum ORA w W.;
2. zestawienia wszystkich skarg złożonych na tego adwokata z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym
określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem;
3. wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zawartych w aktach osobowych adwokata T.K.
z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie
procedowania z danym pismem.
W zakresie punktu 1 wniosku organ poinformował M.P., że przed okresem ustanowienia rzecznika dyscyplinarnego
odrębnym organem Izby, w aktach osobowych adwokata T.K. nie znajdują się żadne postanowienia o odmowie
wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Natomiast informacje, których dotyczyły punkty 2 i 3 zostały uznane za
informację przetworzoną, dlatego organ wezwał M.P. do wykazania, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie
istotne dla interesu publicznego. Ponieważ wnioskodawca nie zdołał tego wykazać, ORA w W. odmówiła M.P.
udzielenia informacji publicznej.
Zarzuty skargi
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P. dowodził, że sprawowanie władzy
dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. W rezultacie
informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej jest podlegającą udostępnieniu informacją publiczną
w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU. Dodatkowo M.P. twierdził, że żądana informacja stanowi informację prostą
wymagającą jedynie odpowiedniego technicznego przekształcenia. Jej udostępnienie nie wymaga przeprowadzenia
ponadprzeciętnej analizy czy podjęcia czynności analitycznych a organ nie wykazał konieczności podjęcia
dodatkowych sił i środków.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uchwały ORA w W. W ocenie Sądu skarga osoby fizycznej,
której dobro prawne zostało bezpośrednio naruszone postępowaniem adwokata, jest pismem prywatnym.
Pokrzywdzony w piśmie tym domaga się od podmiotu publicznego podjęcia działania z powodów istotnych dla tej
osoby, nie zaś z uwagi na dobro publiczne. Z art. 3 ust. 1 pkt 2 DostInfPubU wynika natomiast, że prawo wglądu do
dokumentów zawierających informację publiczną jest ograniczone do dokumentów urzędowych. W uzasadnieniu
wyroku stwierdzono, że dokument prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, iż został skierowany
do organu administracji publicznej i znajduje się w jego posiadaniu. W rezultacie skarga osoby prywatnej, nawet
inicjująca postępowanie przed podmiotem publicznym, nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 1 ust. 1 w zw.
z art. 3 ust. 1 pkt 2 DostInfPubU.
Sąd zaznaczył, że skarżący nie zażądał w swym wniosku udostępnienia dokumentów źródłowych, lecz zestawień
z informacji w nich zawartych. Co do zasady, nie jest wykluczone udostępnianie zawartych w pismach prywatnych
informacji o charakterze publicznym, czyli nie samego pisma jako nośnika informacji lecz tylko wybranej treści
odnoszącej się do spraw publicznych. Jednak w tej sprawie z uwagi na zakres informacji jaki należałoby umieścić
w zestawieniu, realizacja żądania wnioskodawcy prowadziłaby do udostępnienia informacji o charakterze ściśle
prywatnym poprzez ujawnienie personaliów osób składających skargi, daty złożenia pism prywatnych, powodów
inicjujących konkretne dziania takich osób. Nie można w trybie dostępu do informacji publicznej tworzyć zestawień
z treści będącej informacją prywatną. W rezultacie organ powinien poinformować wnioskodawcę na piśmie, że jego
żądanie nie dotyczy informacji publicznej.
Wbrew twierdzeniom organu Sąd uznał natomiast, że żądanie zawarte w punkcie 3 wniosku nie może zostać
zakwalifikowane jako informacja przetworzona. Wniosek rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie przez sąd

dyscyplinarny postępowania, jako oświadczenie woli i wiedzy podmiotu publicznego, stanowi informację publiczną.
Udostępnienie wniosków wraz z zarządzeniem o sposobie procedowania z pismem powinno nastąpić poprzez
udostępnienie ich zanonimizowanych kopii. Czynności anonimizacji, czyli przekształcenia dokumentu, nie należy
utożsamiać z procesem przetwarzania informacji.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia W., której zarzuty koncentrowały się na
kwestionowaniu charakteru informacji zawartych w skargach i wnioskach o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego
polegających na podaniu adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniu petitum i wskazaniu sposobu procedowania
z pismem. NSA stwierdził, że przepisy ustawy z 26.5.1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1184)
regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną adwokatów i aplikantów adwokackich za postępowanie sprzeczne
z prawem, zasadami etyki lub godnością zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych, nie przesądzają
charakteru skargi w kontekście pojęcia informacji publicznej. Zdaniem NSA skarga, mająca na celu zainicjowanie
postępowania dyscyplinarnego wobec adwokata, jest szczególnym dokumentem mającym wywołać
określone skutki prawne. Pismo to funkcjonuje w ramach konkretnego postępowania i nie może wywołać
skutków prawnych poza postępowaniem dyscyplinarnym. Nie jest zatem dokumentem dotyczącym
informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU. Skarga taka nie mieści się w żadnej
z kategorii zakreślonej w art. 6 DostInfPubU. Zawarta w art. 6 ust. 2 DostInfPubU definicja legalna dokumentu
urzędowego może być odczytywana wyłącznie przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.
a DostInfPubU. Skarga złożona na adwokata nie jest dokumentem urzędowym, dokumentem z przebiegu i efektów
kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem, czy opinią. Skarga taka nie mieści się więc w pojęciu danych publicznych.
Wyrok NSA z 19.1.2024 r., III OSK 2956/21,

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skarga inicjująca postępowanie dyscyplinarne wobec adwokata nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. NSA uznał, że dokument taki nie jest dokumentem urzędowym ani informacją publiczną, co skutkowało odrzuceniem skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. dotyczącej charakteru skarg adwokackich.