Uchwała określająca zasady zarządu mieniem gminy podlega ogłoszeniu

Uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej dotycząca zasad zarządu mieniem gminy, rozpoznana przez WSA w Kielcach. Zaskarżona uchwała została stwierdzona jako nieważna z powodu istotnych naruszeń prawa materialnego. Orzecznictwo jednolicie wskazuje, że uchwała taka powinna mieć charakter abstrakcyjny i generalny, a nie indywidualny.

Tematyka: uchwała, zasady zarządu mieniem gminy, WSA, promulgacja, prawo miejscowe, nieważność, samorząd gminny

Uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g SamGminU może
być wyłącznie aktem o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a nie indywidualnym, skoro ustawodawca
przewiduje, że wyłączną kompetencją rady gminy jest określenie, w sprawach przekraczających zakres
zwykłego zarządu, zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta
miasta). Na podstawie tej normy rada gminy może zatem ustalać ogólne zasady, wedle których takie
wnoszenie lub zbywanie udziałów, bądź akcji miałoby się odbywać. Jeśli jest mowa o zasadach to ma się na
myśli akt, który nie może wyczerpać się w pojedynczym zastosowaniu.
Stan faktyczny
WSA w Kielcach rozpoznał sprawę ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Kielce
w przedmiocie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez prezydenta miasta i stwierdził
nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r.
poz. 40; dalej: SamGminU).
Zgodnie z § 1 ustalone zostały następujące zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta
Miasta Kielce:
1. w każdym z powyższych przypadków Prezydent Miasta Kielce zwraca się do Rady Miasta o wyrażenie zgody;
2. stosuje się zasady określone w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym.
Stosownie do § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, m.in.:
1. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: AktyNormU) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały
w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie w § 3 uchwały jej wejścia w życie z dniem podjęcia,
podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku
urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej
wejścia w życie;
2. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g SamGminU polegające na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nie określeniu zasad -
norm postępowania przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji mających charakter generalny, a jedynie
określenie, że w każdym przypadku Prezydent Miasta Kielce zwraca się o wyrażenie zgody na ww. czynności,
co nadaje podejmowanym uchwałom charakter indywidualny w sytuacji, gdy z normy kompetencyjnej nie wynika
dla rady upoważnienie do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji,
a jedynie do ustalenia ogólnych norm postępowania, jakimi winien kierować się organ wykonawczy gminy przy
wykonywaniu tych czynności poprzez kategoryczne ich sformułowanie.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Stanowisko WSA
W ocenie WSA skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g SamGminU do wyłącznej
właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres
zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że uchwała podjęta na podstawie delegacji
ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g SamGminU może być wyłącznie aktem o charakterze abstrakcyjnym
i generalnym, a nie indywidualnym, skoro ustawodawca przewiduje, że wyłączną kompetencją rady gminy jest
określenie, w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów
i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na podstawie tej normy rada gminy może zatem ustalać ogólne
zasady, wedle których takie wnoszenie lub zbywanie udziałów bądź akcji miałoby się odbywać. Jeśli jest mowa
o zasadach to ma się na myśli akt, który nie może wyczerpać się w pojedynczym zastosowaniu. Chodzi o reguły,
normy np. dotyczące dopuszczalnej wartości; rodzaju dóbr, których wnoszenie jest niedopuszczalne, limitów

dotyczących okresów lub liczby spółek, przy czym zasady ustalone przez radę powinny mieć charakter generalny.
Wskazuje się również, że normy uchwały w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta
(burmistrza, prezydenta), przyjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g SamGminU, powinny być tak określone, aby
mogły mieć zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach por. (wyrok NSA z 17.4.2002 r., II SA/Wr 2716/00,
; wyrok NSA z 19.5.2000 r., III SA 431/00; wyrok NSA z 9.2.2005 r., GSK 1424/04,
; wyrok WSA
w Krakowie z 15.7.2010 r., III SA/Kr 193/10,
; wyrok WSA w Opolu z 22.9.2005 r., II SA/Op 123/05,
;
wyrok WSA w Opolu z 13.12.2007 r., II SA/Op 511/07,
).
Wymienione wyżej cechy uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g SamGminU przesądzają, jest ona
aktem prawa miejscowego podlegającym procedurze promulgacyjnej określonej w AktyNormU (por. wyrok NSA we
Wrocławiu z 6.9.2002 r., II SA/Wr 797/02,
).
WSA w pełni zaakceptował poglądy zaprezentowane wyżej. Dodatkowym potwierdzeniem ich słuszności jest treść
art. 40 ust. 2 pkt 3 SamGminU, wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie
zasad zarządu mieniem gminy. Takie właśnie zasady określa uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g
SamGminU.
Oceny, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego nie zmienia fakt, że w tym konkretnym przypadku jej
normy są bardzo lakoniczne i zawarte zostały w zaledwie dwóch przepisach. Istotna jest natomiast wskazana przez
Radę Miasta Kielce podstawa prawna podjętej uchwały i jej generalny charakter polegający na tym, że uchwała ta
miała zastosowanie w każdym przypadku wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta Miasta
Kielce.
Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 AktyNormU, które
przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku
urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 AktyNormU - akty normatywne,
zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po
upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu
ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z AktyNormU odsyła także art. 42 SamGminU.
Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1
i 2 Konstytucji RP i stanowi jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych
w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa
miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim
dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne
naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. W sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu
prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości
uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie
może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3.11.2010 r., I OSK 1213/10,
;
wyrok WSA w Opolu z 13.12.2007 r., II SA/Op 511/07,
).
Wobec tego, że w § 3 zaskarżonej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie sposób przyjąć,
że uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie,
że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 42 SamGminU
w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 AktyNormU, skutkującym jej nieważnością w całości.

Komentarz
Ustawodawca nie zdecydował się na rozwiązanie, które polegałoby na wskazywaniu, które konkretnie uchwały
organów stanowiących JST podlegają publikacji w dzienniku urzędowym określonego województwa. W omawianym
orzeczeniu potwierdzono, że uchwały określające zasady zarządu mieniem gminy są aktami prawa miejscowego.
W konsekwencji podlegają publikacji w dzienniku urzędowym, co warunkuje ważność uchwały.

Wyrok WSA w Kielcach z 21.12.2023 r., II SA/Ke 623/23,

Ustawa o samorządzie gminnym określa, że uchwała dotycząca zasad zarządu mieniem gminy musi być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak promulgacji takiej uchwały prowadzi do jej nieważności. Zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach, uchwały tego typu są aktami prawa miejscowego, wymagającymi obowiązkowej publikacji.