Wpływ strony na zwieszenie postępowania administracyjnego

Publikacja omawia kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego przez stronę na podstawie art. 98 § 1 KPA, nawet jeśli wcześniej nie wyrażała ona sprzeciwu. Przytaczany jest przypadek związków między Starostą, inwestorem i strony postępowania, oraz decyzje organów odwoławczych, takie jak uchylenie Starosty przez Wojewodę. Analizowane są także orzeczenia WSA i NSA odnośnie skutków prawnych sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania oraz kompetencji organów I i II instancji. Całość ukazuje złożoność procedur administracyjnych i interpretacji przepisów prawa.

Tematyka: strona, zawieszenie postępowania administracyjnego, art. 98 § 1 KPA, Starosta, inwestor, organy administracji, postępowanie odwoławcze, WSA, NSA, skutki prawne sprzeciwu, kompetencje organów I i II instancji

Strona może sprzeciwić się zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 KPA,
pomimo przyjmowania wcześniej w tym zakresie innego stanowiska. Uprawnienie to przysługuje do chwili,
w której postanowienie zawieszające postępowanie staje się ostateczne.
Stan faktyczny
Sprawa dotycząca wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie „P.” sp. z o.o. pozwolenia na budowę
elektrowni wiatrowej toczyła się przez kilka lat w kolejnych instancjach organów administracji i sądów
administracyjnych. Starosta rozpoznając wniosek po raz trzeci zobowiązał inwestora do jego uzupełnienia
o brakujące dokumenty. Wówczas „P.” sp. z o.o. wniosła o zawieszenie procedury administracyjnej do czasu
uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na drogę dojazdową do projektowanej elektrowni. Starosta zawiadomił
strony o zamiarach inwestora pouczając o prawie wniesienia sprzeciwu co do zawieszenia postępowania w terminie
5 dni od daty odbioru pisma. Ponieważ w tym terminie żadna ze stron nie złożyła sprzeciwu Starosta zawiesił
postępowanie na podstawie art. 98 § 1 KPA. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może
zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie
sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
A.C., E.C. i A.S. złożyli zażalenie na to postanowienie wyjaśniając, że jako strony postępowania nie wyrażają zgody
na jego zawieszenie. W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazali, że sprawa pozwolenia na budowę trwa od
kilku lat, była przedmiotem postępowań przed organem odwoławczym oraz sądami administracyjnymi. Inwestor miał
więc czas na uzupełnienie projektu budowlanego i nie powinien przedłużać trwającego postępowania.
Wojewoda uchylił postanowienie Starosty i odmówił zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że
Starosta prawidłowo zawiadomił strony o możliwości wniesienia sprzeciwu wobec wniosku inwestora. Jednak brak
reakcji stron w terminie 5 dni nie pozbawia je prawa do zajęcia stanowiska w sprawie w późniejszym terminie.
Wojewoda uznał, że złożenie przez uczestników postępowania zażalenia, w którym zaznaczyli, że nie wyrażają
zgody na zawieszenie postępowania, uznać należy za cofnięcie milczącej zgody na jego zawieszenie.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że zawieszenie postępowania
przewidziane w art. 98 § 1 KPA jest możliwe wyłącznie na wniosek strony, z inicjatywy której zostało wszczęte
postępowanie. Jednak skuteczność takiego wniosku zależy od braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.
W art. 98 § 1 KPA nie określono formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania,
dlatego przyjmuje się, że jego zgłoszenie może nastąpić w dowolnej formie. Sąd stwierdził, że niezajęcie stanowiska
co do wniosku o zawieszenie postępowania przez strony postępowania przed organem I instancji nie pozbawia tych
stron możliwości wyrażenia swojego stanowiska w późniejszym terminie. W konwencji Sąd uznał, że możliwe było
skuteczne sprzeciwienie się zawieszeniu postępowania w złożonym zażaleniu, gdyż postanowienie o zawieszeniu
postępowania nie stało się ostateczne.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną „P.” sp. z o.o. W uzasadnieniu wskazano, że w razie
zgłoszenia wniosku o zawieszenie w trybie art. 98 § 1 KPA, organ prowadzący postępowanie nie dysponuje jednak
możliwością zobowiązania stron, by te w określonym terminie wyraziły swój pogląd co do tej kwestii. Dlatego
milczenie stron w wyznaczonym przez organ terminie, po zawiadomieniu ich o żądaniu zawieszenia postępowania
powinno być traktowane jako równoważne niewyrażeniu sprzeciwu względem tego żądania. Jednak fakultatywność
i odwołalność, wynikające z zasady dyspozycyjności, dają podstawę do uznawania, że strona przez swoje
oświadczenie może pozbawić skutków prawnych wcześniejsze oświadczenie procesowe. Oznacza to, że strona
może wycofać swój wcześniej zgłoszony sprzeciw w stosunku do wyrażonej przez wnioskodawcę woli
zawieszenia postępowania, jak zgłosić taki sprzeciw, pomimo przyjmowania wcześniej innego stanowiska.
Jeżeli przepis nie wyłącza wyraźnie możliwości zmiany oświadczenia, działanie podjęte przez stronę
w granicach dozwolonych przez prawo powinno podlegać uwzględnieniu przez organ, chyba że złożone
oświadczenie wywołało już skutki prawne, które ukształtowały treść podjętego przez organ aktu. NSA
podkreślił, że uprawnienie do wyrażenia sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 KPA
nie wygasa z chwilą wydania postanowienie przez organ I instancji. Dopóki istnieje możliwość wniesienia zażalenia
na postanowienie organu I instancji, może ono zostać zmienione. Dopiero z chwilą gdy postanowienie zawieszające
postępowanie staje się ostateczne, ewentualna zmiana stanowiska przez stronę nie ma wpływu na tok postępowania.
Natomiast uzewnętrznienie przez którąkolwiek ze stron postępowania woli podjęcia zawieszonego na podstawie art.

98 § 1 KPA postępowania, polegające na wystąpieniem do organu w granicach czasowych określonych w art. 98 § 2
KPA o jego prowadzenie, wiąże się organu administracji.
Organ II instancji może odmówić zawieszenia postępowania
NSA wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom „P.” sp. z o.o. organ II instancji nie jest pozbawiony kompetencji do uchylenia
postanowienia organu I instancji i rozstrzygnięcia w sposób odmowny o żądaniu zawieszenia postępowania
z powodu niezaistnienia warunków do zastosowania art. 98 § 1 KPA. Organ II instancji jest zobowiązany orzec w ten
sposób, jeśli strony uprawnione do wyrażenia sprzeciwu wniosą zażalenie na postanowienie organu I instancji
o zawieszeniu postępowania, w którego treści zawarte zostanie oświadczenie o niewyrażeniu zgody na wstrzymanie
biegu tego postępowania. NSA stwierdził, że rola organu II instancji w ramach postępowania zażaleniowego
nie sprowadza się wyłącznie do weryfikacji prawidłowości działania organu I instancji. W razie skutecznego
wniesienia zażalenia dochodzi do przeniesienia na organ zażaleniowy kompetencji do załatwienia kwestii
procesowej rozstrzygniętej postanowieniem przez organ I instancji. Oznacza to, że organ zażaleniowy jest
zobowiązany rozpatrzeć tę kwestię w jej całokształcie wyznaczonym jej znaczeniem prawnym obowiązującym
w dacie orzekania w II instancji i ustaleniami faktycznymi odpowiadającymi okolicznościom faktycznym wówczas
istniejącym.
Wyrok NSA z 13.12.2023 r., II OSK 666/21,

Wniosek publikacji wskazuje na istotę prawidłowego wyrażenia sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania oraz konsekwencje decyzji organów administracji. Przedstawia także rolę NSA w kontekście odmowy zawieszenia postępowania przez organ II instancji. Omawiane zagadnienia pokazują, jak istotne jest świadome i skuteczne działanie stron postępowania w kontekście zawieszenia procesu administracyjnego.