Odmowa wydania dowodu tożsamości obywatelowi UE
Państwo członkowskie UE nie może odmówić wydania dowodu tożsamości przez organy tego państwa jego obywatelowi, który mieszka w innym państwie członkowskim. Dowód ten jest niezbędny do korzystania z prawa przemieszania się i pobytu na obszarze Unii. Sprawa dotyczy rumuńskiego obywatela WA, który od 2014 r. mieszka we Francji i starał się o otrzymanie dowodu tożsamości w Rumunii. TS podkreślił, że państwa członkowskie powinny respektować prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania w UE, nawet jeśli mieszkańcy zamieszkują za granicą.
Tematyka: obywatelstwo UE, dowód tożsamości, swobodne przemieszczanie się, prawa obywateli Unii, wydawanie dokumentów, interpretacja prawa UE, TS, mieszkaniec za granicą
Państwo członkowskie UE nie może odmówić wydania dowodu tożsamości przez organy tego państwa jego obywatelowi, który mieszka w innym państwie członkowskim. Dowód ten jest niezbędny do korzystania z prawa przemieszania się i pobytu na obszarze Unii. Sprawa dotyczy rumuńskiego obywatela WA, który od 2014 r. mieszka we Francji i starał się o otrzymanie dowodu tożsamości w Rumunii. TS podkreślił, że państwa członkowskie powinny respektować prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania w UE, nawet jeśli mieszkańcy zamieszkują za granicą.
Państwo członkowskie UE nie może odmówić wydania dowodu tożsamości przez organy tego państwa jego obywatelowi, który mieszka w innym państwie członkowskim. Jest on bowiem niezbędny do korzystania przez obywatela Unii z przysługującego mu prawa przemieszania się i pobytu na obszarze Unii. Stan faktyczny WA (obywatel rumuński) od 2014 r. ma miejsce zamieszkania we Francji i wykonuje działalność zawodową jako adwokat zarówno we Francji, jak i w Rumunii. Organy rumuńskie wydały mu zwykły paszport elektroniczny zawierający wzmiankę o tym, że ma on miejsce zamieszkania w tym pierwszym państwie, oraz tymczasowy dowód tożsamości. Dowód ten nie jest dokumentem podróży. Jest on wydawany obywatelom rumuńskim zamieszkałym w innym państwie członkowskim, którzy czasowo przebywają w Rumunii, i powinien być corocznie odnawiany. WA złożył wniosek do rumuńskiej dyrekcji ds. stanu cywilnego w celu otrzymania dowodu tożsamości zwykłego lub elektronicznego mogącego stanowić dokument podróży. Wniosek ten został oddalony, zasadniczo na tej podstawie, że rumuńskie przepisy nie przewidują wydawania takiego dokumentu w przypadku, gdy dana osoba ma miejsce zamieszkania za granicą. Wniosek prejudycjalny dotyczył wykładni art. 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2016 r. Nr 202, s. 47; dalej: TFUE), art. 45 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2016 r. Nr 202, s. 389; dalej: KPP) oraz art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.4.2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) Nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.Urz. UE L z 2004 r. Nr 158, s. 77). Stanowisko TS W celu umożliwienia obywatelom korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich w art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38/WE nałożono na państwa członkowskie, działające zgodnie ze swoimi przepisami, obowiązek wydawania i odnawiania swoim obywatelom dowodu tożsamości i paszportu, potwierdzających ich przynależność państwową. Z motywów 1-4 dyrektywy 2004/38/WE wynika, że ma ona na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio w art. 21 ust. 1 TFUE, a także ma w szczególności na celu wzmocnienie tego prawa (wyrok TS z 11.4.2019 r., Tarola, C-483/17, , pkt 23). Ponadto, chociaż w aktualnym stanie prawa UE wydawanie dowodów tożsamości wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich, to należy jednak z orzecznictwa TS wynika, że powinny one realizować tę kompetencję z poszanowaniem unijnego prawa, w szczególności postanowień Traktatu dotyczących przyznanej wszystkim obywatelom Unii na mocy art. 21 ust. 1 TFUE swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich (wyrok TS z 6.10.2021 r., A (Przekroczenie granic na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej), C-35/20, , pkt 53, 57). Rzecznik generalny wskazał w pkt 40 opinii (opinia Rzecznika Generalnego z 27.4.2023 r., C-491/21, ), że art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38/WE nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku wydawania swoim obywatelom dwóch dokumentów tożsamości mogących stanowić dokumenty podróży, lecz przeciwnie, pozostawia tym państwom wybór. Jednakże TS stwierdził, że ten przepis, rozpatrywany w świetle art. 21 TFUE, nie może jednak umożliwiać, aby państwa członkowskie dokonywały tego wyboru, traktując w mniej korzystny sposób tych spośród ich obywateli, którzy skorzystali z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w Unii, oraz ograniczając to prawo, bez uzasadnienia opartego na obiektywnych względach interesu ogólnego. Rumuńscy obywatele, którzy mają miejsce zamieszkania w innych państwach UE i chcą otrzymać paszport i dowód tożsamości, muszą mieć miejsce zamieszkania w Rumunii. Dowodem adresu zamieszkania jest m.in. akt własności lub zaświadczenie o zakwaterowaniu, co oznacza, że obywatele ci muszą być właścicielami lub osobami zakwaterowanymi w lokalu mieszkalnym w Rumunii. Taki wymóg prowadzi zaś do mniej korzystnego traktowania tych obywateli w związku z korzystaniem przez nich z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, ponieważ, aby móc otrzymać dwa dokumenty podróży, muszą oni zachować miejsce zamieszkania w Rumunii, który to warunek rumuńscy obywatele, którzy nie skorzystali z tego prawa, mogą spełnić z większą łatwością. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem TS uregulowanie krajowe, które stawia w gorszej sytuacji niektórych obywateli tego kraju z tego tylko powodu, że skorzystali oni ze swobody przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, stanowi ograniczenie swobód gwarantowanych każdemu obywatelowi Unii przez art. 21 ust. 1 TFUE (wyrok TS z 19.11.2020 r., ZW, C-454/19, , pkt 30). Trybunał orzekł już, że ułatwienia, jakie TFUE przyznaje obywatelom Unii w zakresie swobodnego przemieszczania się, nie byłyby w pełni skuteczne, gdyby obywatel państwa członkowskiego miał zostać zniechęcony do skorzystania z nich za sprawą trudności wynikających z przepisów państwa członkowskiego jego pochodzenia w związku z jego pobytem w innym państwie członkowskim, które stawiają go w niekorzystnej sytuacji z tego tylko względu, że skorzystał z tych ułatwień (wyrok TS z 25.7.2018 r., A (Pomoc dla osoby niepełnosprawnej), C-679/16, , pkt 61). W ocenie TS w niniejszej sprawie odmawiając WA wydania dowodu tożsamości mogącego stanowić dokument podróży tylko z tego powodu, iż ustanowił on swoje miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, tj. we Francji, sporne rumuńskie regulacje mogą zniechęcać rumuńskich obywateli, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji jak WA, do korzystania z przysługującej im swobody przemieszczania się i przebywania w Unii. W art. 45 ust. 1 KPP zagwarantowano w każdemu obywatelowi Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Z orzecznictwa TS wynika, że środek krajowy, który może utrudniać korzystanie z tej swobody, tylko wtedy może być uzasadniony, gdy jest zgodny z prawami gwarantowanymi w KPP, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał (wyrok TS z 21.6.2022 r., Ligue des droits humains, C-817/19, , pkt 281). Ograniczenie prawa zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 KPP, może być uzasadnione na gruncie prawa Unii jedynie wówczas, gdy u jego podstaw leżą obiektywne względy interesu ogólnego niezwiązane z obywatelstwem osób, których ono dotyczy, i gdy jest proporcjonalne do uzasadnionego celu realizowanego przez prawo krajowe. Z orzecznictwa TS wynika, że środek jest proporcjonalny, gdy pozostając zdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok TS z 25.7.2018 r., A (Pomoc dla osoby niepełnosprawnej), C-679/16, , pkt 67). Zdaniem TS, przepisy takie jak rozpatrywane rumuńskie stanowią ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium Unii, które nie może być uzasadnione ani koniecznością przyznania wartości dowodowej adresowi miejsca zamieszkania wskazanemu w dowodzie tożsamości, ani usprawnieniem w zakresie ustalania i weryfikacji tego adresu przez właściwe organy. Reasumując TS orzekł, że art. 21 TFUE i art. 45 ust. 1 KPP w zw. z art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38/WE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, na mocy których obywatelowi Unii, będącemu obywatelem tego państwa członkowskiego, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, odmawia się wydania dowodu tożsamości mogącego stanowić dokument podróży w Unii tylko z tego powodu, że ustanowił on swoje miejsce zamieszkania na terytorium tego innego państwa członkowskiego. Komentarz W niniejszym wyroku TS odniósł się do „wrażliwego” - w relacjach UE a państwa członkowskie - zagadnienia wydawania dokumentów tożsamości obywatelom państw członkowskich, którzy korzystają z prawa przemieszania się i pobytu na obszarze Unii. Co do zasady TS potwierdził, że w aktualnym stanie prawa Unii, to państwa członkowskie mają kompetencję jeśli chodzi o wydawanie dowodów tożsamości stanowiących dokument podróży, tj. w polskim prawie dowodów osobistych czy paszportów. Jednakże TS uznaje, że realizując tę kompetencję państwa członkowskie powinny postępować zgodnie z prawem Unii. Dotyczy to zwłaszcza umożliwienia obywatelom Unii korzystania ze swobody przemieszczania się i przebywania w innych państwach członkowskich UE (art. 21 ust. 1 TFUE). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 6.8.2010 r. o dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 671; dalej: DowodyU) obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma prawo do posiadania dowodu osobistego. Jeśli mieszka on poza granicami RP jest to jego prawo, a nie obowiązek. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 29.11.1990 r. o paszportach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1302; dalej: PaszportU) prawo do posiadania dokumentu paszportowego przysługuje każdemu obywatelowi polskiemu, a pozbawienie lub ograniczenie prawa do posiadania dokumentu paszportowego może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie. O ile rumuńskie regulacje, przywołane w tej sprawie różnią się od polskich w tym zakresie, o tyle szeroka interpretacja art. 21 ust. 1 TFUE przedstawiona w niniejszym wyroku może mieć wpływ na wykładnię przepisów DowodyU oraz PaszportU. Wyrok TS z 22.2.2024 r., Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C-491/21,
Wyrok TS potwierdza, że państwa członkowskie UE mają kompetencję w zakresie wydawania dowodów tożsamości, ale powinny to czynić z poszanowaniem prawa unijnego. Odmowa wydania dowodu tożsamości obywatelowi UE z powodu miejsca zamieszkania w innym państwie członkowskim narusza prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu w Unii. Wyrok ten ma istotne znaczenie dla interpretacji prawa dotyczącego dowodów osobistych i paszportów w Polsce.