Konsekwencje nieważności zarządzenia wójta gminy w sprawie odwołania dyrektora szkoły

Stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły działa ex tunc, co oznacza, że co do zasady eliminuje ten akt ze skutkiem wstecznym. Zarządzenie, co do którego stwierdzono jego nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków, może jednak mieć ograniczenia w innych sferach, np. w stosunkach cywilnych i pracowniczych. Odwołanie dyrektora to akt administracyjny o dwoistym charakterze, ingerujący w sytuację prawną osoby odwołanej.

Tematyka: nieważność zarządzenia, odwołanie dyrektora, skutki prawne, organ nadzoru, sąd administracyjny, praca nauczyciela, konkurs na stanowisko dyrektora

Stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły działa ex tunc, co
oznacza, że co do zasady eliminuje ten akt ze skutkiem wstecznym. Takie jednak generalne stwierdzenie, że
zarządzenie, co do którego stwierdzono jego nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków
doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa
administracyjnego, ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych i pracowniczych.
Odwołanie dyrektora ze stanowiska jest właśnie takim aktem administracyjnym o dwoistym charakterze,
mającym oparcie w przepisach administracyjnych oraz w przepisach prawa pracy. Z jednej strony dotyczy
sprawowania funkcji publicznej w placówce oświatowej realizującej zadania publiczne, a z drugiej strony jest
czynnością z zakresu prawa pracy, dotyczącą sfery indywidualnej, ingerując w sytuację prawną osoby
odwołanej.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Gminy Miedźno od wyroku WSA w Gliwicach z 4.11.2021 r., III SA/Gl 46/21,
, w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie z 2019 r. w przedmiocie konkursu na stanowisko
dyrektora szkoły. Skutkiem było uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
W sprawie tej wcześniej WSA uchylił zaskarżone zarządzenie. Stan faktyczny przedstawiał się następująco:
Zaskarżonym zarządzeniem Wójt zatwierdził konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego.
Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano m.in. art. 63 ustawy z 14.12.2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 900; dalej: PrOśw).
Wojewoda domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. W skardze wskazał, że
zaskarżone zarządzenie zostało wydane w konsekwencji zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora. Wyrokiem
z 23.3.2020 r., III SA/Gl 89/20,
, WSA w Gliwicach oddalił skargę Wójta na rozstrzygnięcie nadzorcze
Wojewody w sprawie odwołania Dyrektora. Zdaniem Wojewody stwierdzenie nieważności pierwszego chronologiczne
zarządzenia spowodowało, że wydanie zaskarżonego zarządzenia stało się bezprzedmiotowe.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że
zaskarżone zarządzenie zostało wydane przedwcześnie, jako że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające
odwołanie dotychczasowego Dyrektora. W dniu wydania zaskarżonego zarządzenia stanowisko Dyrektora było nadal
obsadzone, z uwagi na uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność
w sprawie odwołania Dyrektora. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane wyrokami sądów administracyjnych, co
oznacza, że na stanowisku Dyrektora nie występuje wakat.
Skargę kasacyjną złożyła Gmina Miedźno, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie art. 63 ust.
10 PrOśw przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie w chwili wydania
zaskarżonego zarządzenia nie istniał wakat na stanowisku dyrektora, co uniemożliwiało przeprowadzenie konkursu
na to stanowisko, podczas gdy prawomocne stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu dyrektora nie
reaktywuje stosunku pracy odwołanego dyrektora, a jedynie może być podstawą do wystąpienia z roszczeniem
odszkodowawczym wywołanym niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej.
Stanowisko NSA
Stosownie do treści art. 63 ust. 10 PrOśw kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się
w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Zatem konkurs na
Dyrektora szkoły lub placówki w trakcie kadencji ogłasza się, a następnie zatwierdza, tylko w związku z wakatem na
tym stanowisku. Konieczność obsadzenia stanowiska może bowiem mieć miejsce bądź ze względu na upływ
kadencji na jaką powierzono dyrektorowi stanowisko (art. 63 ust. 21 PrOśw) bądź też w związku z jego odwołaniem
przez organ prowadzący w trybie art. 66 PrOśw). Wobec tego zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej
sprawy jest ustalenie czy w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko
dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego stanowisko dyrektora tego zespołu szkolno-przedszkolnego było czy nie
było obsadzone.
Nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora została stwierdzona przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięciem
nadzorczym z 22.11.2019 r. Dopiero z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia Wójtowi z mocy prawa nastąpiło

wstrzymanie wykonania zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia o odwołaniu dyrektora zespołu
szkolno-przedszkolnego. To zaś miało miejsce po 22.11.2019 r. Z tego względu stanowisko WSA i organu nadzoru,
że na stanowisku dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego był wakat, nie jest prawidłowe.
Stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły działa ex tunc, co
oznacza, że co do zasady eliminuje ten akt ze skutkiem wstecznym. Takie jednak generalne stwierdzenie, że
zarządzenie, co do którego stwierdzono jego nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków doznaje
ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale także
w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych i pracowniczych. Odwołanie dyrektora ze stanowiska jest
właśnie takim aktem administracyjnym o dwoistym charakterze, mającym oparcie w przepisach administracyjnych
oraz w przepisach prawa pracy. Z jednej strony dotyczy sprawowania funkcji publicznej w placówce oświatowej
realizującej zadania publiczne, a z drugiej strony jest czynnością z zakresu prawa pracy, dotyczącą sfery
indywidualnej, ingerując w sytuację prawną osoby odwołanej.
Jak wskazał SN m.in. w wyroku z 12.2.2015 r., I PK 155/14,
, odwołując się do wyroku SN z 9.12.2004 r., I PK
100/04,
: „(…) przepisy prawa pracy nie dają postaw do stwierdzenia nieważności czynności rozwiązujących
lub modyfikujących stosunek pracy. (....) Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia
administracyjnosądowego nie przenoszą się na pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego
sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu
administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku
zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie. (...) akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze
stanowiska dyrektora szkoły na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek
również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego
kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ
wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobę powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia
byłyby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności. W konsekwencji skutki orzeczenia
administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągały się
na sferę jej pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołały skutku nieważności
odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły”.
W ocenie NSA w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że Wójt podejmując zaskarżone
zarządzenie, naruszył prawo w sposób skutkujący stwierdzeniem jego nieważności. Wobec wskazanego wyżej braku
skutku stwierdzenia przez organ nadzoru i sąd administracyjny nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska
dyrektora w postaci automatycznego przywrócenia poprzedniego dyrektora na to stanowisko, okoliczność, że
rozstrzygnięcie nadzorcze i wyrok sądu administracyjnego, jako orzeczenia deklaratoryjne wywołują skutki ex tunc,
nie powoduje nieważności zaskarżonego zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora,
bowiem na stanowisku tym był wakat.

Komentarz
W omawianym wyroku NSA wskazał, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu dyrektora zespołu
szkolno-przedszkolnego w trybie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, nie reaktywuje zatrudnienia na tym
stanowisku. Takim rozstrzygnięciom organu nadzoru lub sądu przysługuje kasatoryjny walor i skutek prawny w sferze
oświatowej administracji publicznej, który nie przekłada się ani wiążąco nie oddziałuje na pracowniczą sferę
zatrudnienia nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły. Skutki orzeczeń organu nadzoru
i administracyjnosądowych o nieważności zarządzenia o odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły nie
rozciągają się na sferę jego pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołują skutku
nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego.
Orzeczenie odnosi się do nierzadko pojawiającego się problemu zależności skutków prawnych danego aktu w sferze
prawa publicznego i prawa prywatnego.

Wyrok NSA z 13.2.2024 r., III OSK 1070/22,

Stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego nie reaktywuje zatrudnienia na tym stanowisku. Skutki orzeczeń organu nadzoru i administracyjno-sądowych nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły. Rozstrzygnięcie odnosi się do problemu zależności skutków prawnych danego aktu w sferze prawa publicznego i prawa prywatnego.