Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji

Organ prowadzący postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek dopuścić wszystkie strony do postępowania, nawet te, których legitymacja wynika dopiero z późniejszych ustaleń. Publikacja omawia przypadek Spółdzielni "H." w Warszawie, która wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego na nieruchomości. Postępowanie toczyło się przed organami administracyjnymi i sądami, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tematyka: postępowanie administracyjne, stwierdzenie nieważności decyzji, Spółdzielnia "H.", SKO Warszawa, WSA Warszawa, NSA, zasada dwuinstancyjności

Organ prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu czy postępowanie zostało
wszczęte z urzędu czy na wniosek, zobowiązany jest ustalić i dopuścić do postępowania wszystkie strony.
Jeżeli w trakcie trwającego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, okaże się że legitymacja
strony przysługuje jeszcze innym podmiotom, strona ta od tego momentu dopuszczana jest do
postępowania – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stan faktyczny
W 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na lat 99 użytkowanie wieczyste na nieruchomości objętej działaniem
dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50
poz. 279) na rzecz kilku osób określając wysokość ich udziałów. Wkrótce jednak Spółdzielnia „H.” wystąpiła
o stwierdzenie nieważności decyzji z 2012 r. swój interes prawny wywieźć z faktu, że użytkuje tę nieruchomość
i zawarła umowę najmu z jej użytkownikami wieczystymi. Dodatkowo skierowała wniosek w trybie art. 204 ustawy
z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) o ustanowienie na jej rzecz prawa
użytkowania wieczystego nieruchomości. Stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji pozwoliłoby na złożenie
pozwu przeciwko Gminie m.st. Warszawy o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli w przedmiocie
ustanowienia użytkowania wieczystego.
SKO w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania uznając, że Spółdzielnia „H.” nie ma interesu prawnego
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, nie dysponuje bowiem żadnym prawem
rzeczowym do nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ utrzymał w mocy
swoje wcześniejsze postanowienie, jednak WSA w Warszawie uchylił oba postanowienia stwierdzając, że
Spółdzielnia „H.” ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2012 r. W międzyczasie
stwierdzenia nieważności decyzji z 2012 r. domagał się również Prokurator Okręgowy w Warszawie. SKO
w Warszawie wydało decyzję odmowną a przed rozpoznaniem wniosku Prokuratora o ponowne rozstrzygnięcie
sprawy, na podstawie art. 62 KPA, połączyło do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę z wniosku
Spółdzielni „H.” ze sprawą zainicjowaną sprzeciwem Prokuratora. Następnie organ utrzymał w mocy decyzję
o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2012 r.
Postępowanie przed WSA
Decyzję tę zaskarżyła zarówno Spółdzielnia „H.”, jak i Prokurator. Skarżący dowodzili, że organ nie zastosował się do
oceny prawnej przedstawionej w wyroku WSA w Warszawie co do statusu Spółdzielni „H.” w postępowaniu
administracyjnym. Organ dopuszczając skarżącą dopiero na etapie podstępowania odwoławczego naruszył zasady
dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi stwierdzając, że brak jest wystarczających
podstaw do przyjęcia, iż decyzja z 2012 r. obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego
jest zasada dwuinstancyjności. Wyraża się ona w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez
dwa różne organy tej samej sprawy. Wyjątkiem jest sytuacja gdy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez
ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, wówczas strona niezadowolona z decyzji
może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sprawie Spółdzielnia „H.” nie
brała udziału w postępowaniu toczącym się przed SKO w Warszawie w pierwszej instancji, jednak przymiot
Spółdzielni „H.” jako strony postępowania został ostatecznie potwierdzony dopiero na mocy prawomocnego wyroku.
W ocenie Sądu organ nie miał innej możliwości jak uwzględnić Spółdzielnię „H.” jako stronę postępowania dopiero na
etapie zainicjowanym wnioskiem Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotem
kontroli sądowej była decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta
jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne
merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Przesłanki enumeratywnie
wyliczone w art. 156 § 1 KPA powinny być interpretowane w sposób ścisły a stwierdzenie nieważności uzasadniają

wady o charakterze materialnoprawnym tkwiące w samej decyzji, czyli istniejące w dacie wydania decyzji, a nie wady
dotyczące samego przebiegu postępowania zwykłego zakończonego decyzją administracyjną, co do której następnie
zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.
Ustalenie stron postępowania
NSA wyjaśnił, że wniosek Spółdzielni „H.” nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 2012 r.,
bowiem SKO Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania przyjmując, że wnioskodawca nie posiada legitymacji
strony. W chwili gdy status Spółdzielni „H.” jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2012 r.
został potwierdzony na mocy wyroku sądu administracyjnego toczyło się już postępowanie w tym przedmiocie
zainicjowane przez Prokuratora. SKO w Warszawie, na podstawie art. 62 KPA, połączyło do wspólnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia obie sprawy. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają
z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ
administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. NSA
stwierdził, że wydanie tego postanowienia było zbędne, jednak uchybienie organu nie miało żadnego wpływu na
wynik sprawy.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 62 KPA może być stosowany przez organ administracji publicznej
w sprawach, które mogą się toczyć samodzielnie i zakończyć odrębnymi decyzjami. Przepis ten nie znajduje
natomiast zastosowania w przypadku, w którym przymiot strony przysługuje wielu podmiotom, ale
rozpoznawana jest tylko jedna sprawa administracyjna. Taka sytuacja zachodzi w przypadku prowadzenia
postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, mamy wówczas
do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której wydawana jest jedna decyzja, natomiast przymiot
strony może przysługiwać wielu podmiotom. Organ prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji
zobowiązany jest ustalić i dopuścić do postępowania wszystkie strony. Jeżeli w trakcie trwającego postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji, okaże się że legitymacja strony przysługuje jeszcze innym podmiotom, tak jak
przypadku Spółdzielni „H.”, strona ta od tego momentu dopuszczana jest do postępowania.
Wyrok NSA z 12.12.2023 r., I OSK 2314/21,

Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok stwierdzający, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz ma na celu badanie wad formalnych decyzji. Sprawa dotyczyła ustalenia stron postępowania oraz zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.