Weryfikacja legalności zmiany sposobu użytkowania dokonanej w trybie zgłoszenia

Niewniesienie sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może skutkować milczącym załatwieniem sprawy, co zostało potwierdzone w orzecznictwie. Publikacja omawia konsekwencje braku sprzeciwu w kontekście weryfikacji legalności zmiany sposobu użytkowania dokonanej w trybie zgłoszenia oraz analizuje stan faktyczny, zarzuty skargi oraz orzeczenie WSA.

Tematyka: Weryfikacja, legalność, zmiana sposobu użytkowania, zgłoszenie, milczące załatwienie, art. 71 PrBud, art. 122a KPA, orzecznictwo, postępowanie administracyjne, organ nadzoru budowlanego, samowola budowlana, NSA

Niewniesienie sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na
podstawie art. 71 ust. 5 PrBud, jest formą milczącego załatwienia sprawy w myśl art. 122a § 1 KPA.
Postępowanie zakończone w ten sposób nie może zostać zweryfikowane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3
KPA w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Stan faktyczny
Wojewoda odmówił wszczęcia na wniosek J.M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyjętego przez
Prezydenta Miasta T. zgłoszenia „B.” sp. z o.o. o zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-
biurowego na budynek oświaty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone
postanowienie wskazując, że nie ma aktu administracyjnego podlegającego weryfikacji. Z zaświadczenia Prezydenta
Miasta T. wynika, że wobec zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Art. 71 PrBud nie przewiduje dla braku sprzeciwu
żadnej formy, w szczególności decyzji administracyjnej lub postanowienia, wystarczające jest milczenie organu.
Zdaniem organu instytucja milczącego załatwienia sprawy wprowadzona w rozdziale 8a KPA nie ma zastosowania
do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania określonej w PrBud w przypadku braku wniesienia sprzeciwu.
Zarzuty skargi
J.M. w skardze przekonywał, że zgłoszenie nastąpiło już po faktycznej zmianie sposobu użytkowania budynku
dokonanej z pominięciem procedur i wymagań określonych w art. 71 PrBud, nie spełniono przy tym wymogów
sanitarnych i technicznych wymaganych dla obiektów oświaty. Brak sprzeciwu organu wobec zgłoszenia doprowadził
do quasi legalizacji samowoli budowlanej, co stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować wszczęciem
postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania. Skarżący dowodził, że przyjęta przez organ interpretacja
art. 122a KPA pozbawia go możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zaświadczenia o braku sprzeciwu do
wadliwego zgłoszenia. W skardze twierdzono, że zaświadczenie jest etapem kończącym postępowanie w sprawie,
a zarazem rozstrzygnięciem merytorycznym i pozwala na stosowanie art. 156 KPA in fine bez względu na to czy
przyjmiemy milczące załatwienie sprawy w trybie art. 122a KPA, czy też inny sposób merytorycznego
zakończenia sprawy.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu z treści art. 122a § 1 KPA wynika, że
do zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie jest wystarczające, aby dana sprawa była podobna
do milczącego załatwienia sprawy uregulowanego w KPA. Ustawodawca w przepisie szczególnym musi wprost
wskazać, że do danej instytucji te regulacje mają zastosowanie, a takiego odesłania w stosownych przepisach PrBud
nie ma. Stwierdzenie nieważności, o którym mowa w art. 122g KPA w zw. z art. 156-159 KPA może dotyczyć tylko
spraw załatwionych milcząco w rozumieniu art. 122a KPA. Nie ma zatem podstaw prawnych do wszczęcia
postępowania nieważnościowego na podstawie art. 122g KPA w tej sprawie.
Sąd zaznaczył, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym kończącym postępowanie i nie mają do niego
zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem
w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest
ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli tylko oświadczeniem wiedzy, nie rodzi dla adresata żadnych
bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, może być bowiem np. środkiem
dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata.
Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J.M. uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo
błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że samo zgłoszenie przez inwestora
zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części choć inicjuje postępowanie przed właściwym
organem to nie oznacza wszczęcia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Niewniesienie sprzeciwu od
zgłoszenia, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w znaczeniu wynikającym z art. 104 KPA.
Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego rodzi też konsekwencje w kwestii kręgu uczestników
postępowania, stroną jest bowiem jedynie inwestor. Dopiero wniesienie sprzeciwu przez organ powoduje wszczęcie
nowego postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 61 KPA i od tej chwili stosuje się przepisy procedury
administracyjnej w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z 28.5.2020 r., II OSK 2367/19,
).

Rozbieżność w orzecznictwie
W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność co to tego, czy niewniesienie sprzeciwu przez
organ na podstawie art. 71 ust. 5 PrBud jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a KPA. Według
pierwszego poglądu przepisy KPA znajdują zastosowanie w tych przypadkach, w których konstrukcja zawarta
w przepisie prawa materialnego odpowiada formom milczącego załatwienia sprawy z art. 122a § 2 KPA. Nie ma
zatem potrzeby, aby w ustawie szczególnej zawarte było wyraźne odesłanie do przepisów rozdziału 8a działu II KPA
(zob. wyrok NSA z 15.12.2021 r., II OSK 427/21,
). Drugie stanowisko zakłada, że przepisy KPA o milczącym
załatwieniu sprawy znajdą zastosowanie tylko wówczas, gdy ustawodawca expressis verbis zawrze w przepisie
szczególnym odesłanie do regulacji rozdziału 8a działu II KPA (zob. np. wyrok NSA z 16.12.2020 r., II OSK 2625/20,
).
NSA w składzie orzekającym w tej sprawie opowiedział się za pierwszym ze wskazanych stanowisk. Jak
wyjaśniono, art. 71 ust. 5 PrBud jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 122a § 1 KPA i odpowiada
istocie milczącej zgody, zdefiniowanej w art. 122a § 2 pkt 2 KPA. Brak w przepisach PrBud wyraźnego
odesłania do rozdziału 8a KPA nie stanowi przeszkody do zakwalifikowania niewniesienia sprzeciwu do
zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako milczącego załatwienia sprawy
w myśl art. 122a § 1 KPA.
Wyłączona możliwość stosowania nadzwyczajnego trybu kontroli
NSA stwierdził jednak, że w odniesieniu do sprawy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania załatwionej
milcząco art. 156 § 1 pkt 2 i 3 KPA w zw. z art. 122g KPA nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawartą
w art. 71a PrBud PrBud pełną i kompleksową regulację umożliwiającą weryfikację zgodności z przepisami
zmiany sposobu użytkowania dokonanej w trybie zgłoszenia. Na podstawie art. 71a PrBud organ nadzoru
budowlanego jest uprawniony do podejmowania wszelkich działań zmierzających nie tylko do sprawdzenia zgodności
z przepisami dokonanej zmiany sposobu użytkowania, ale także oceny rozmiaru i skutków tzw. samowoli i przede
wszystkim zastosowania odpowiedniego środka zwalczającego to naganne zdarzenie prawne. Nie ma więc żadnej
potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 13 działu II
KPA, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 156 § 1 KPA w związku z odesłaniem zawartym
w art. 122g KPA.
NSA zaznaczył, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się oddzielne postępowanie w przedmiocie
niezgodnej z przepisami zmiany sposobu użytkowania budynku. Jednak postępowanie dotyczące oceny skutków
samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sądowe dotyczące
weryfikacji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności załatwienia sprawy
w następstwie dokonanego zgłoszenia w sposób milczący. Są to dwa oddzielne, niezależne postępowania,
w żadnym z nich wynik jednego z tych postępowań nie wpływa na sposób zakończenia drugiego.
Wyrok NSA z 18.1.2024 r., II OSK 2075/22,

Orzecznictwo sądów administracyjnych wykazuje rozbieżności co do interpretacji milczącego załatwienia sprawy w kontekście niewniesienia sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. NSA wskazał na wyłączenie możliwości stosowania nadzwyczajnego trybu kontroli w przypadku zmiany sposobu użytkowania załatwionej milcząco, co zostało szczegółowo wyjaśnione w wyroku z 18.1.2024 r.