Wydanie decyzji na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Z treści uregulowania art. 15 ust. 1 i 2 OchrGrU nie wynika wprost, czy stroną postępowania o wydanie nakazu może być tylko właściciel gruntu, czy też może być nią także inna osoba. Skarżący podnosił zarzut naruszenia przepisów prawa proceduralnego, co doprowadziło do uchylenia decyzji wojta gminy. NSA zasugerował konieczność głębszej analizy przepisów prawnomaterialnych dotyczących interesu prawnego wnioskodawcy.

Tematyka: OchrGrU, art. 15, postępowanie administracyjne, interes prawny, NSA, wydanie nakazu, SKO, KPA, decyzja, sprzeciw, wnioskodawca

Z treści uregulowania art. 15 ust. 1 i 2 OchrGrU nie wynika wprost, czy stroną postępowania o wydanie
nakazu może być tylko właściciel gruntu, któremu organ ma możliwość nakazania wykonania w określonym
terminie odpowiednich zabiegów, czy też może być nią także i inna osoba. Organy winny zatem w pierwszej
kolejności zbadać, czy w świetle treści art. 28 KPA wnioskodawca - jako właściciel działki bezpośrednio
sąsiadującej z działką adresata decyzji, mógł być w tym przypadku stroną postępowania.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 15.9.2023 r., II SA/Kr 967/23,
, w sprawie ze
sprzeciwu od decyzji SKO w Krakowie w przedmiocie odmowy wydania nakazu związanego z ochroną gruntów
rolnych i uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję SKO.
Wcześniej WSA oddalił sprzeciw od decyzji SKO uchylającej decyzję Wójta Gminy o odmowie wydania Skarżącemu
nakazu wykoszenia i uporządkowania nieruchomości i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ
I instancji.
Wnioskodawca wystąpił do Wójta Gminy o wydanie decyzji nakazującej Skarżącemu wykoszenie i uprzątnięcie
działki, stanowiącej jego własność. Wnioskodawca podnosił, że jest właścicielem działki, która graniczy bezpośrednio
z działką Skarżącego. Nieuprawiana i niekoszona działka skutkuje m.in. zwiększonym zagrożeniem pożarowym dla
sąsiadujących z nią drewnianych zabudowań wnioskodawcy oraz powoduje wysiewanie się chwastów, a co wpływa
niekorzystnie na kondycję nieruchomości sąsiedniej działki.
Wójt decyzją wydaną na podstawie art. 15 ustawy z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.
z 2024 r. poz. 82; dalej: OchrGrU) orzekł o odmowie wydania nakazu.
Decyzja została uchylona przez SKO, a Skarżący złożył sprzeciw, podnosząc zarzut naruszenia przez organ
odwoławczy art. 134 w zw. z art. 28 KPA - poprzez brak wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania,
wniesionego przez wnioskodawcę. Ponadto zarzucił również naruszenie art. 138 § 2 KPA - poprzez jego
zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia dalszego postępowania
dowodowego.
W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący podnosił przede wszystkim, że sąsiedztwo nieruchomości, należącej do
wnoszącego odwołanie, nie oznaczało jeszcze posiadania przez niego interesu prawnego w niniejszej sprawie.
W związku z tym nie był on w tym przypadku stroną postępowania a zatem nie był uprawniony do wniesienia
odwołania. Okoliczność ta nie była zaś w ogóle analizowana przez SKO.
Sprawa ostatecznie w wyniku skargi kasacyjnej trafiła do NSA.
Stanowisko NSA
W ocenie NSA Skarżący zasadnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. a ustawy z 30.8.2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU) w zw. z art.
134 KPA w zw. z art. 28 KPA, gdyż istotnie interes prawny wnioskodawcy, który wniósł odwołanie od decyzji Wójta
Gminy o odmowie wydania nakazu wykoszenia i uporządkowania nieruchomości nie został dostatecznie zbadany.
NSA zauważył, że wniesiony sprzeciw zainicjował przed sądem administracyjnym szczególny rodzaj postępowania,
który został uregulowany w rozdziale 3a PostAdmU. Zgodnie zaś z treścią art. 64a PostAdmU, od decyzji, o której
mowa w art. 138 § 2 KPA, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od
niej sprzeciw. Stosownie natomiast do art. 64e PostAdmU, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie
istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Ponadto, w postępowaniu wszczętym
sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 KPA nie stosuje się (art. 64 KPA), co oznacza, że status strony w takim
postępowaniu posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ. Inne osoby, w tym również te, które brały udział
w postępowaniu administracyjnym nie są stronami w postępowaniu sądowym ze sprzeciwu od decyzji.
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, NSA stwierdził, że stronami
w sprawie byli tylko: wnoszący sprzeciw i organ - SKO w Krakowie. Nie występował w niej natomiast wnioskodawca,
który był przez organy uznany za stronę postępowania administracyjnego. Osobie tej doręczono bowiem decyzję
organu I instancji i osoba ta następnie wniosła od tej decyzji odwołanie. SKO w Krakowie, rozpoznając powyższe
odwołanie, nie odniosło się przy tym w ogóle do kwestii jego dopuszczalności a tym samym do zagadnienia

posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego w sprawie dotyczącej wydania nakazu - w trybie przepisów
OchrGrU - w stosunku do właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy. Organ
odwoławczy ograniczył się bowiem tylko do stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy uchybiała przepisom natury
procesowej.
Interes prawny wnioskodawcy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Kolegium, zakwestionował Skarżący we
wniesionym od tej decyzji sprzeciwie. Sąd Wojewódzki sprzeciw ten jednak był zobligowany rozpoznać w granicach
wskazanych w art. 64e PostAdmU. Ponadto jedynie też zdawkowo odniósł się do podnoszonego w sprzeciwie
zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 134 w zw. z art. 28 KPA wskazując, że bezpośrednie graniczenie działki
odwołującego, oznacza sąsiedztwo nieruchomości i powoduje posiadanie interesu prawnego w sprawie ze względu
na wysiewanie się chwastów i niekorzystne skutki dla jego nieruchomości w świetle art. 15 ust. 1 OchrGrU.
NSA wyjaśnił, że po myśli art. 15 OchrGrU, będącego materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ
I instancji, właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest
obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi (art. 15 ust. 1
OchrGrU). W razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, w tym również spowodowanej
nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt,
w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W razie
niewykonania decyzji wójt zleca wykonanie zastępcze tych zabiegów na koszt właściciela gruntów, wykorzystując do
czasu zwrotu kosztów wykonania zastępczego środki budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1
OchrGrU (art. 15 ust. 5 OchrGrU).
Organy winny dokonać ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania poprzez przeprowadzenie odpowiedniej
wykładni norm prawa materialnego, mogących stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawcy.
Pojęcie „interes prawny” oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W doktrynie i orzecznictwie
przyjmuje się, że pojęcie „interes prawny”, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu
administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić
przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu
z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych
z potrzebami danej osoby. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa
materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym
interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia
związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego
podmiotu prawa, polegającym na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu
w zakresie prawa materialnego.
W realiach rozpoznawanej sprawy dokonanie takiej oceny interesu prawnego wnioskodawcy nie było możliwe.
Sąd I instancji winien bowiem po pierwsze, zwrócić uwagę na potrzebę głębszej analizy przepisów
prawnomaterialnych mogących stanowić ewentualne źródło interesu prawnego wnioskodawcy do bycia stroną
w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 15 OchrGrU oraz potrzebę odniesienia ich treści do stanu
faktycznego niniejszej sprawy, a po drugie - mając na względzie specyfikę sprawy zainicjowanej wniesieniem
sprzeciwu przez stronę reprezentującą stanowisko przeciwne do stanowiska wnioskodawcy - uchylić decyzję SKO
w Krakowie nakazując temu organowi ocenienie przede wszystkim dopuszczalności odwołania wniesionego przez
wnioskodawcę.

Komentarz
OchrGrU nie wskazuje wprost jakie podmioty mogą być stroną postępowań administracyjnych prowadzonych na
podstawie tej ustawy. W szczególności nie jest rozstrzygnięte jednoznacznie kto jest stroną postępowania o wydanie
nakazu, o którym mowa w art. 15 OchrGrU. Nie można automatycznie przyjąć, że tak stroną jest właściciel
nieruchomości sąsiedniej względem tej, do której ma być wydana decyzja. Okoliczności te wymagają badania
w oparciu o art. 28 KPA i poszukiwania przepisu prawa materialnego, będącego podstawą wywiedzenia interesu
prawnego.

Wyrok NSA z 10.4.2024 r., I OSK 487/24,

OchrGrU pozostawia niewyjaśnione, kto może być stroną postępowania administracyjnego. W sprawie dotyczącej wydania nakazu stosowano art. 15 OchrGrU, co rodziło wątpliwości co do legitymacji stron. NSA uznał, że organy powinny dokładniej analizować interesy prawne wnioskodawcy w kontekście norm prawnych.