Zależność zezwolenia na wejście na grunt od decyzji wywłaszczeniowej

Orzekając w kwestii zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, organ i sąd administracyjny muszą brać pod uwagę integralne związanie tej decyzji z decyzją wywłaszczeniową. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie KPA, GospNierU oraz Konstytucji RP. NSA wskazał, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości musi być związana z decyzją wywłaszczeniową, co potwierdza stanowisko Sądu Wojewódzkiego.

Tematyka: zezwolenie na zajęcie nieruchomości, decyzja wywłaszczeniowa, organ administracyjny, sąd administracyjny, KPA, GospNierU, Konstytucja RP, postępowanie administracyjne

Orzekając w kwestii zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, na podstawie art. 124 ust. 1a
GospNierU, zarówno organ, jak i sąd administracyjny muszą brać pod uwagę integralne związanie tej decyzji
z decyzją wywłaszczeniową, przy czym związanie to polega na tym, że to decyzja o zezwoleniu na
niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może istnieć w obrocie prawnym bez pozostawania w nim decyzji
wywłaszczeniowej.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 27.7.2022 r., II SA/Gd 129/22,
, w sprawie ze
skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i uchylił
zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
WSA wcześniej oddalił skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty
o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości celem założenia i przeprowadzenie jednotorowej linii
energetycznej 110 kV z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1, KPA - poprzez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu
podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności
i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji
administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez
przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego,
2. art. 124 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU) -
poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nie
odpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony,
3. art. 21 i art. 64 ust. Konstytucji RP - poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego
sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu.
Ponadto skarżąca zwracała także uwagę, że obok niniejszej skargi kasacyjnej wniosła również skargę kasacyjną od
wyroku WSA w Gdańsku, II SA/Gd 128/22,
, dotyczącego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania
z nieruchomości i ewentualne rozstrzygnięcie tej skargi - pozytywnie dla skarżącej - powinno mieć również wpływ na
niniejsze postępowanie, w związku z istniejącym powiązaniem między tymi decyzjami, wynikającym z ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Stanowisko NSA
Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę ww. decyzji Wojewody stanowił art. 124 ust. 1a
GospNierU, zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 KPA lub uzasadnionych ważnym interesem
gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie
realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu
decyzji, o której mowa w ust. 1.
W związku z tym Sąd Wojewódzki omówił przesłanki, warunkujące wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu
nieruchomości - na podstawie art. 124 ust. 1a GospNierU - podkreślając jednocześnie, iż wyrokiem tegoż Sądu
z 20.7.2022 r., II SA/Gd 128/22,
, została oddalona skarga na decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą
w mocy decyzję Starosty orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Dokonując kontroli decyzji Wojewody Pomorskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty o zezwoleniu na
niezwłoczne zajęcie nieruchomości, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona w tej sprawie decyzja została wydana
z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w przepisach prawa. Odnosząc się przy tym do zarzutów
zawartych w skardze, Sąd zauważył że w zdecydowanej większości nie dotyczyły one zaskarżonej decyzji, lecz
decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która była przedmiotem odrębnego postępowania.
Rozstrzygając natomiast wniosek o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jak wyjaśnił WSA,
organ nie sprawdza już spełnienia przesłanek dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z tych
powodów - zdaniem Sądu I instancji - organ nie mógł więc naruszyć przepisów wskazanych w skardze, gdyż
w przedmiotowym postępowaniu przepisy te w ogóle nie miały zastosowania.

W sprawie skarżąca w szczególności wskazywała na subsydiarność decyzji zaskarżonej w stosunku do decyzji
ograniczającej prawo właściciela do korzystania z nieruchomości. Twierdziła zatem, że okoliczność ta nie mogła
zwalniać ani Sądu I instancji, ani organów z poczynienia ustaleń i analizy kwestii prawidłowości ustalenia terenu.
Gdyby bowiem organy uznały, że nie mogły ograniczyć prawa własności skarżącej w sposób wskazany we wniosku
(ponieważ był on nieadekwatny w zakresie terytorialnym do udzielonych decyzją uprawnień), powinny odmówić
wydania decyzji w niniejszej sprawie. Do tego jednak konieczne było rzetelne ustalenie stanu faktycznego w tym
zakresie, a więc co do terenu wywłaszczenia, a nie opieranie się na twierdzeniach inwestora, i to mimo przeciwnych
twierdzeń właściciela gruntu i składanych przez niego dowodów. Zdaniem skarżącej, powyższe ustalenia powinny
więc zostać dokonane także w niniejszej sprawie, niezależnie od zakresu ograniczenia prawa własności,
wskazanego w treści decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości powinna była zostać
wydana dla terenu realnie podlegającego zajęciu w trakcie prac budowlanych związanych z przebudową linii.
NSA zauważył, że kwestia czy zostały spełnione w danym przypadku przesłanki, warunkujące wydanie decyzji
ograniczającej sposób korzystania przez właściciela z jego nieruchomości, czyli przesłanki wymienione w art. 124
ust. 1 GospNierU, należy zasadniczo do postępowania, które kończy decyzja wydana na podstawie tego przepisu.
Jednakże skarżąca słusznie zwracała uwagę na istnienie szczególnego powiązania pomiędzy rozstrzygnięciem
o ograniczeniu prawa właściciela do korzystania z nieruchomości a rozstrzygnięciem o zezwoleniu na niezwłoczne jej
zajęcie. Mając bowiem na uwadze treść wyżej przytoczonego art. 124 ust. 1a GospNierU, powiązanie to skutkuje
tym, że byt rozstrzygnięcia o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest uzależniony od bytu - a więc
prawidłowości - rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu (ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości). Okoliczność
ta oznacza zatem, iż w sytuacji, gdy - w trybie postępowania kasacyjnego - zostaje uchylony wyrok sądu
wojewódzkiego oddalający skargę strony na decyzję ograniczającą jej prawo własności, a zatem gdy istnieje
uzasadniona wątpliwość co do prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej, to nie jest możliwe prawomocne
przesądzenie o zasadności decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Jeśli bowiem przy
ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd wojewódzki zostałby wydany wyrok uwzględniający skargę strony na
decyzję wydaną w przedmiocie ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości, to decyzja zezwalająca na
niezwłoczne zajęcie nieruchomości (jej części), nie tylko byłaby niezgodna z treścią art. 124 ust. 1a GospNierU, ale
można by było nawet twierdzić, iż naruszałaby art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP (przepisy te w całości
poświęcone są ochronie własności). W rezultacie, orzekając w kwestii zezwolenia na zajecie nieruchomości, na
podstawie art. 124 ust. 1a GospNierU, zarówno organ, jak i sąd administracyjny musi brać pod uwagę owo integralne
związanie obu omawianych decyzji, przy czym związanie to polega na tym, że to decyzja o zezwoleniu na
niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może istnieć w obrocie prawnym bez pozostawania w nim decyzji
wywłaszczeniowej.
Z tego powodu zwracanie przez skarżącą uwagi na subsydiarność decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie
nieruchomości w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej, było prawidłowe.

Komentarz
Postępowania prowadzone na podstawie art. 124 ust. 1 GospNierU i art. 124 ust. 1a GospNierU są odrębnymi
postępowaniami, jednakże zależnymi. Już wcześniej w orzecznictwie dostrzeżono problem, że prawidłowe wydanie
decyzji z art. 124 ust. 1a GospNierU zależne jest od tego czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana na
podstawie art. 124 ust. 1 GospNierU. WSA w Szczecinie w wyroku z 26.10.2023 r., II SA/Sz 646/23,
,
wskazał, że wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a GospNierU musi
być poprzedzone wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1
GospNierU. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy
występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie
więc z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznacza automatycznie
konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu.

Wyrok NSA z 10.4.2024 r., I OSK 2337/22,

Postępowania na podstawie art. 124 ust. 1 i 1a GospNierU są odrębnymi, lecz zależnymi. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości musi być poprzedzona decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Uchylenie decyzji o ograniczeniu automatycznie powoduje konieczność uchylenia decyzji o niezwłocznym zajęciu. Wyrok NSA potwierdza istotę związku między tymi decyzjami.