Definicja pojęcia danina publiczna

Tematyka: danina publiczna, odpady, gospodarowanie odpadami, interpretacja indywidualna, przedsiębiorca, przepisy prawne, WSA Wrocław, SKO, organ I instancji, definicja, obowiązki, zezwolenie

Sam fakt uzyskania zezwolenia lub prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami bez
zezwolenia tam gdzie jest to dopuszczalne, nie skutkuje tym, że podmiot taką działalność prowadzący ma
obowiązek ponoszenia z tego tytułu jakichkolwiek danin publicznych.
Istota sporu
Kontroli WSA we Wrocławiu w niniejszej sprawie podlega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego
we Wrocławiu (dalej: SKO) z 26.4.2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej:
Organ I instancji) z 13.2.2023 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji
indywidualnej przepisów ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587; dalej: OdpadyU).
Spór dotyczy tego, czy wnioskiem T. S.A. z siedzibą we W. (dalej: Skarżąca Spółka) objęty był przepis regulujący
„daninę publiczną” w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.
236; dalej: PrPrzed). Konieczne jest dokonanie oceny, czy z art. 41 ust. 1 OdpadyU wynika obowiązek świadczenia
przez przedsiębiorcę daniny publicznej.
Wniosek o interpretację indywidualną
Wnioskiem z 9.1.2023 r. Skarżąca Spółka wystąpiła do Organu I instancji, na podstawie art. 34 ust. 1 PrPrzed,
o wydanie interpretacji indywidualnej. Przedmiotem interpretacji miały być dwie kwestie:
• czy planowany przez Skarżącą Spółkę proces wykorzystania pociętych przez maszynę do cięcia kartonów, jako
wypełnienia do paczek, stanowi proces przetwarzania odpadów i wymaga uzyskania zezwolenia z art. 41 ust. 1
OdpadyU;
• w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, czy Skarżącej Spółce przysługuje zwolnienie z obowiązku
uzyskania zezwolenia z art. 45 ust. 1 pkt 10 OdpadyU.
Stanowisko organów
Postanowieniem z 13.2.2023 r. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że
wniosek Skarżącej Spółki zakresowo nie mieści się w dyspozycji art. 34 PrPrzed. Art. 41 ust. 1 OdpadyU oraz art. 45
ust. 1 pkt 10 OdpadyU nie są przepisami, z których wynikają obowiązki świadczenia przez przedsiębiorcę daniny
publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Art. 41 ust. 1 OdpadyU reguluje obowiązek
uzyskania zezwolenia w sytuacji dokonywanego przez dany podmiot przetwarzania odpadów, a art. 45 ust. 1 pkt 10
OdpadyU stanowi o sytuacjach, w których zezwolenie nie jest wymagane. Przepisy te nie nakładają na
wnioskodawcę obowiązku poniesienia daniny publicznej w ww. rozumieniu. Fakt, że art. 41 ust. 1 OdpadyU
wprowadza ograniczenia przedmiotowe, a ograniczenia te są odstępstwem od zasady swobody działalności
gospodarczej nie znaczy, że jest on przepisem, który podlega interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34
ust. 1 PrPrzed.
SKO utrzymało w mocy ww. postanowienie i wskazało, że art. 34 ust. 1 PrPrzed określa dwie przesłanki, od łącznego
spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie interpretacji indywidualnej. Pierwsza z nich ma charakter
podmiotowy, tj. z wnioskiem o interpretację musi wystąpić przedsiębiorca. Druga z nich ma charakter przedmiotowy
i dotyczy treści przepisów, których ma dotyczyć żądana interpretacja, tj. muszą one skutkować powstaniem po
stronie przedsiębiorcy obowiązku uiszczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub
zdrowotne. Jakkolwiek wniosek pochodził od przedsiębiorcy, tak w ocenie SKO, kluczowym dla rozstrzygnięcia
sprawy było ustalenie, czy interpretacja ma dotyczyć przepisów, z których wynika dla Skarżącej Spółki obowiązek
świadczenia danin publicznych lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. SKO wskazało, że
podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie
państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Podjęcie działalności w zakresie gospodarowania
odpadami jest działalnością reglamentowaną, tj. wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, z zastrzeżeniem
wyjątków przewidzianych przez ustawodawcę (art. 41 ust. 1 OdpadyU i art. 45 ust. 1 OdpadyU). Niemniej jednak,
zdaniem SKO, sam fakt uzyskania zezwolenia lub prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania
odpadami bez zezwolenia tam gdzie jest to dopuszczalne, nie skutkuje tym, iż podmiot taką działalność
prowadzący ma obowiązek ponoszenia z tego tytułu jakichkolwiek danin publicznych. W konsekwencji,
pomimo że wniosek pochodził od uprawnionego podmiotu, to jego przedmiot nie wpisywał się w dyspozycję art. 34
ust. 1 PrPrzed. Dotyczył bowiem wydania interpretacji indywidualnej przepisów, które nie skutkowały powstaniem po
stronie wnioskodawcy obowiązku uiszczenia daniny publicznej lub składki na ubezpieczenie społeczne lub
zdrowotne.

Danina publiczna - definicja
WSA we Wrocławiu odniósł się do stanu prawnego i wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1-3 PrPrzed, przedsiębiorca
może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie
wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej
sprawie (interpretacja indywidualna). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia
zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko. W ramach art. 34 ust. 1 PrPrzed zakres
interpretacji indywidualnej został zawężony wyłącznie do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których
wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W ramach
PrPrzed ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie definicji legalnej pojęcia „danina publiczna”.
WSA we Wrocławiu dostrzega, że w orzecznictwie zarysowały się dwa poglądy dotyczące pojęcia „danina
publiczna”.
1. Zgodnie z pierwszym danina publiczna z art. 34 ust. 1 PrPrzed, obejmuje nie tylko daniny o charakterze
pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się
z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony
interesu publicznego (wyrok NSA z 29.9.2017 r., II GSK 3556/15,
). W charakterze daniny publicznej
może być rozpatrywane zezwolenie na zbieranie odpadów, jako obowiązek o charakterze niepieniężnym, który
wynika z ustawy i który stanowi ograniczenie wolności gospodarczej uzasadnione ochroną interesu publicznego
- zasadami gospodarki odpadami (postanowienie NSA z 28.8.2020 r., II OW 42/20,
).
2. Pogląd przeciwny zakłada, że znaczenie pojęcia daniny publicznej jest tożsame z definicją zakresową
zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; dalej:
FinPubU), patrz wyrok NSA z 19.1.2022 r., II GSK 2542/21,
. Skoro w art. 34 ust. 1 PrPrzed,
ustawodawca wskazał, że przedsiębiorca może złożyć wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu
stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub
składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie - to wyraźnie ograniczył prawo
przedsiębiorcy do wnioskowania o indywidualną interpretację tylko do ww. przepisów. Nie obejmuje zatem
wszelkich regulacji dotyczących obowiązków przedsiębiorców (nakazów, zakazów).
Stanowisko WSA we Wrocławiu
WSA we Wrocławiu podziela drugi z wymienionych poglądów. Stosownie do art. 41 ust. 1 OdpadyU prowadzenie
zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Nie można zaakceptować
stanowiska, że z ww. przepisu wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na
ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Sam fakt, wprowadzenia obowiązku uzyskania zezwolenia z art. 41 ust. 1
OdpadyU, które stanowi ograniczenie wolności gospodarczej nie znaczy, że jest on przepisem, który podlega
interpretacji indywidualnej. Prawidłowo organy uznały, że art. 41 ust.1 OdpadyU, nie mieści się w definicji pojęcia
„danina publiczna” i nie podlega interpretacji w trybie PrPrzed. Brak było materialnoprawnej podstawy do
wydania rozstrzygnięcia, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania. Na zasadność postępowania organu
wskazywał już kilkukrotnie NSA (wyrok NSA z 16.9.2015 r., II GSK 1624/14,
), wypowiadając się co do
konieczności interpretowania pojęcia „danina publiczna” zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 FinPubU, jak
i co do zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 KPA w sytuacji, w której
wniosek dotyczył przepisów niemieszczących się w tej definicji. W ocenie WSA we Wrocławiu w sprawie zaistniały
„inne uzasadnione przyczyny”, dla których postępowanie nie mogło być wszczęte. WSA we Wrocławiu, na podstawie
art. 151 PostAdmU, oddalił skargę na postanowienie SKO.

Komentarz
W związku ze stanem faktycznym ustalonym w rozpatrywanej sprawie WSA we Wrocławiu podjął próbę
zdefiniowania pojęcia „danina publiczna”. W tym celu WSA we Wrocławiu dokonał przekrojowej analizy przepisów
prawa powszechnie obowiązującego, a także orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie.
Prawidłowe zdefiniowanie przedmiotowego pojęcia miało na celu ustalenie, czy wniosek Skarżącej Spółki
o interpretację indywidualną mógł podlegać rozpatrzeniu w tym trybie.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 26.3.2024 r., II SA/Wr 721/23,

WSA we Wrocławiu w wyroku z 26.3.2024 r. odniósł się do definicji 'daniny publicznej' w kontekście obowiązków świadczenia przez przedsiębiorców. Przywołał różne interpretacje pojęcia oraz podkreślił, że sam fakt uzyskania zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami nie generuje obowiązku uiszczenia daniny publicznej. Decyzja ta stanowi istotne wyjaśnienie dla podmiotów działających w tej branży.