Uwzględnienie postanowień studium w planie miejscowym
Dokonując ustaleń w planie miejscowym rada gminy, zgodnie z przepisami prawa, zobowiązana jest do uwzględnienia postanowień wcześniej uchwalonego studium. Studium stanowi istotny punkt odniesienia dla opracowania planu miejscowego, gwarantując spójność polityki przestrzennej gminy oraz ochronę środowiska. Skargę na uchwałę zmieniającą studium złożyła D.K., argumentując naruszenie zasad sporządzania uchwały oraz brak uwzględnienia istotnych obszarów ochrony środowiska. W ocenie WSA uchwała została uznana za niezgodną z prawem, co potwierdza istotną rolę studium w procesie planowania przestrzennego.
Tematyka: plan miejscowy, studium, polityka przestrzenna, ochrona środowiska, WSA, plan ogólny gminy, przepisy prawa, samodzielność gminy, planowanie przestrzenne, interesy właścicieli, nowelizacja PlanZagospU
Dokonując ustaleń w planie miejscowym rada gminy, zgodnie z przepisami prawa, zobowiązana jest do uwzględnienia postanowień wcześniej uchwalonego studium. Studium stanowi istotny punkt odniesienia dla opracowania planu miejscowego, gwarantując spójność polityki przestrzennej gminy oraz ochronę środowiska. Skargę na uchwałę zmieniającą studium złożyła D.K., argumentując naruszenie zasad sporządzania uchwały oraz brak uwzględnienia istotnych obszarów ochrony środowiska. W ocenie WSA uchwała została uznana za niezgodną z prawem, co potwierdza istotną rolę studium w procesie planowania przestrzennego.
Dokonując ustaleń w planie miejscowym rada gminy, w toku prac planistycznych, zobowiązana jest do dokonania autointerpretacji uchwalonego uprzednio studium bacząc, by projekt planu miejscowego odpowiadał określonej w studium polityce przestrzennej gminy, która bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opis okoliczności faktycznych Skarżąca D.K. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Stara Kiszewa w sprawie uchwalenia zmiany „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stara Kiszewa”, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad jej sporządzania, a mianowicie nieuwzględnienie w uchwale obszarów i zasad ochrony środowiska, nieuwzględnienie planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz naruszenie zasad ładu przestrzennego i prawa sąsiedzkiego. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest właścicielem działek nr (...) i (...), ma więc interes faktyczny i prawny w unieważnieniu uchwały, która umożliwia wybudowanie zakładu produkcyjnego o znacznych rozmiarach w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżącej. Taki zakład produkcyjny w świetle dotychczasowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mógł powstać. Natomiast zaskarżona uchwała likwiduje z obszarów objętych uchwałą strefę, w której zgodnie ze studium priorytetem jest zachowanie ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochrona. Stanowisko organu W ocenie Rady Gminy Stara Kiszewa skarżona uchwała nie narusza art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 oraz art. 2 pkt 3 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU), uwzględnia w sposób odpowiedni do skali opracowania i jego roli stan środowiska oraz występowanie obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Zdaniem organu w trakcie prac nad zaskarżoną uchwałą wzięto pod uwagę zarówno interesy właściciela zakładu produkcyjnego wnioskującego o umożliwienie rozwoju obecnych funkcji, jak i interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz interesy publiczne gminy. Zagadnienia konfliktowe dotyczące potencjalnego negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie, w tym mieszkaniowe będące własnością skarżącej wymagają odpowiednich ustaleń na poziomie miejscowego planu, do którego sporządzania Gmina przystąpiła. Stanowisko WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził niezgodność z prawem uchwały stwierdzając, że kontrola zakwestionowanego skargą studium dała podstawy do stwierdzenia, że jego treść narusza istotnie tryb sporządzania studium, jak i przepisy prawa materialnego, co uzasadniało stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Mimo jednak tego, że zaskarżona uchwała jest dokumentem wewnętrznym, adresowanym do podmiotów systemu administracji publicznej, a tym samym nie ingerującym bezpośrednio w prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych na obszarze nim objętym, to ze względu na charakter zawartych w nim postanowień, tj. w znacznej mierze determinujących ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (a więc aktu bezpośrednio kształtującego sposób wykonywania prawa własności), dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie przyjęcia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu ze względu na potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Istotne jest znaczenie, jakie studium ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym stanowi wprost art. 9 ust. 4 PlanZagospU. Co więcej art. 15 ust. 1 PlanZagospU nakazuje sporządzenie projektu planu miejscowego m.in. zgodnie z zapisami studium, zaś art. 20 ust. 1 PlanZagospU stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z powyższego wynika, że dokonując ustaleń w planie miejscowym rada gminy, w toku prac planistycznych, zobowiązana jest do dokonania autointerpretacji uchwalonego uprzednio studium bacząc, by projekt planu miejscowego odpowiadał określonej w studium polityce przestrzennej gminy, która bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji więc, skoro studium określa prawnie wiążące kryteria zasad gospodarowania przestrzenią, to po ich sprecyzowaniu w planie miejscowym, prawdopodobnie będą one oddziaływać na sposób wykonywania prawa własności. Sąd podzielił stanowisko, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym studium, czy też jego zmianą, ale w sąsiedztwie tego obszaru, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Nie ma prostej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono studium czy też jego zmianę. Konieczne jest wnikliwe zbadanie każdego przypadku indywidualnie. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia uchwały wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. W ocenie Sądu zagospodarowanie umożliwiające intensyfikację zabudowy produkcyjno- usługowej na działkach sąsiadujących z działkami skarżącej, może wywrzeć negatywne skutki na nieruchomość skarżącej. Może dojść do pogorszenia sytuacji skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiednich w kontekście przysługujących jej uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. Mając to na uwadze, przedmiotowa uchwała, która de facto legalizuje inwestycję w postaci zakładu produkcyjnego, który nie mógłby powstać na podstawie wcześniejszych zapisów studium narusza interes prawny skarżącej. Przechodząc już do oceny legalności zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium, zaakcentować należy, że uchwalając studium, rada gminy realizuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, określenia długofalowej polityki przestrzennej gminy. Władztwo to stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak pełnej swobody w ustalaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych obszarów gminy, bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Uchwalając zmianę studium Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego. Obowiązek wyważenia interesów właścicieli działek sąsiadujących ciążył na radzie gminy nie tylko przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również przy uchwalaniu zmiany studium. WSA podzielił pogląd, że częściowa zmiana nie powinna być traktowana przez organ planistyczny instrumentalnie i nie może zmierzać do obejścia prawa. Zmiana jest dopuszczalna, należy jednakże wskazać, że może oddziaływać na cały obszar objęty aktem. Kształtowanie racjonalnie pojętej gospodarki przestrzennej w sytuacji, gdy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium objęte są punktowe obszary nie może służyć przeforsowaniu rozwiązań, które wprawdzie samodzielnie nie wzbudzają zastrzeżeń, lecz w szerszym aspekcie całego studium mogą zaburzyć politykę przestrzenną. Z tego względu w każdym przypadku, gdy dochodzi do częściowej zmiany studium należy rozważyć, czy nie prowadzi ona w istocie do obejścia prawa i jak wpływa na cały akt. Komentarz Nowelizacja PlanZagospU, która weszła w życie 24.9.2023 r., w miejsce stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wprowadziła nowe rozwiązanie w postaci planu ogólnego gminy, który w przeciwieństwie do studium jest aktem prawa miejscowego (art. 13a PlanZagospU). Taka zmiana umacnia jedynie argumentację zawartą w wyroku WSA, ponieważ poprzez nadanie rangi aktu prawa powszechnie obowiązującego, plan ogólny (zastępujący studium) wprost wiąże organy gminy i zmusza do spójności przestrzennej przy sporządzaniu planu miejscowego (na co wskazuje dodatkowo art. 20 ust. 1 PlanZagospU w nowym brzmieniu). Należy również pamiętać o przepisach przejściowych, zgodnie z którymi do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, przez plan ogólny gminy należy co do zasady rozumieć studium. Związanie ustaleniami studium (obecnie planu ogólnego) przy sporządzaniu planu miejscowego polega na kształtowaniu postanowień planu w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zachowuje więc swoją aktualność i stanowić będzie dorobek dla przyszłych judykatów (tak jak całe orzecznictwo oparte m.in. na art. 9 ust. 4 PlanZagospU). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17.4.2024 r., II SA/Gd 1090/23,
Zmiana studium przeprowadzona przez Radę Gminy Stara Kiszewa została oceniona jako naruszająca zasady prawa, w tym interesy właścicieli nieruchomości. WSA uznał, że organ planistyczny przekroczył swoje kompetencje, wprowadzając zmianę bez uwzględnienia wszystkich interesów. Nowelizacja PlanZagospU wprowadziła nowe rozwiązania, nadając status aktu prawa miejscowego planowi ogólnemu gminy. Wyrok WSA stanowi istotny punkt odniesienia dla przyszłych przypadków związanych z planowaniem przestrzennym.