Nieprawidłowa legislacja jako istotne naruszenie prawa przez organ gminy

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały organu gminy Babice w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych. Uznano, że uchwała naruszała przepisy prawa dotyczące procedury uchwalania aktów oraz podstaw prawnych podjęcia decyzji. Skargę na uchwałę wniosł Prokurator Rejonowy, argumentując, że wprowadzone zakazy przekraczały kompetencje gminy oraz stanowią powtórzenie zakazów z innych aktów prawnych.

Tematyka: organ gminy, uchwała, naruszenie prawa, procedura uchwalania, zakaz, delegacja ustawowa, praworządność, regulacje miejscowe, WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały organu gminy Babice w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych. Uznano, że uchwała naruszała przepisy prawa dotyczące procedury uchwalania aktów oraz podstaw prawnych podjęcia decyzji. Skargę na uchwałę wniosł Prokurator Rejonowy, argumentując, że wprowadzone zakazy przekraczały kompetencje gminy oraz stanowią powtórzenie zakazów z innych aktów prawnych.

 

Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów
o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej
podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania
uchwały – orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Opis okoliczności faktycznych
Rada Gminy Babice, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8.3.1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609; dalej: SamGminU) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 31.1.1959 r.
o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 576; dalej: CmentU), podjęła uchwałę nr XX/146//2008
w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych położonych na terenie Gminy Babice. Na powyższą uchwałę skargę
wniósł Prokurator Rejonowy, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie §
3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 oraz § 4 pkt 1, 2, 3, 4,5 i 10 uchwały.
Stanowisko Skarżącego
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale wprowadzenie zakazów wykraczających poza delegację ustawową oraz
stanowiących powtórzenie zakazów przewidzianych w innych aktach prawnych; zarzucono również wprowadzenie
zakazu przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu bez upoważnienia ustawowego, wbrew art. 52 ust.
3 Konstytucji RP oraz zakazu wprowadzania zwierząt, jako nieuwzględniającego art. 20a ustawy z 27.8.1997 r.
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 44; dalej:
RehZawU). Nałożenie na osoby przebywające na cmentarzu obowiązku zachowania ładu i porządku wokół grobu,
zachowania spokoju i powagi ze względu na charakter miejsca oraz wprowadzenie zakazu zakłócenia ciszy,
porządku i powagi miejsca, zakazu niszczenia zieleni, niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków, zakazu
prowadzenia działalności handlowej, wprowadzenie nakazu składowania śmieci i nieczystości wyłącznie w miejscach
do tego wyznaczonych powielają zakazy wynikające odpowiednio z przepisów KW. Uchwała organu stanowiącego
jednostkę samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego co zostało zawarte
w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Powtórzenie regulacji
ustawowych powoduje ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje
ona już od daty określonej w ustawie. Trzeba również liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany
w kontekście uchwały, w której go powtórzono co może prowadzić do całkowite lub częściowej zmiany intencji
prawodawcy. Ponadto, zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r.
w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw
oraz innych aktów normatywnych.
Odnośnie zakazu przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu na cmentarzu, ustanowienie go
w uchwale opartej na art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU było niedopuszczalne. Sprawy związane ze sprzedażą,
podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych zostały bowiem odrębnie szczegółowo uregulowane, a zakaz
spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej niż
użyta jako podstawa analizowanego regulaminu. Należało mieć również na uwadze, że istnieje już zakaz spożywania
alkoholu w miejscach publicznych Zakaz przebywania na terenie cmentarza osób nietrzeźwych narusza z kolei
konstytucyjną wolność poruszania się. Za nieważny uznać należy także zakaz wprowadzenia na cmentarz zwierząt,
jako nieuwzględniający uprawnienia osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest
sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym.
Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi, uznając zarzuty Prokuratora za uzasadnione.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części wskazując brak domniemania
upoważnienia organów samorządu terytorialnego do działalności prawodawczej wykraczającej poza normy
przepisów rangi ustawowej oraz akceptacji legislacji lokalnej naruszającej zasady techniki prawodawczej.
Organy gminy są uprawnione do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do
zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. WSA przypomniał
także, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter
nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie „sprzeczności z prawem” obejmuje sprzeczność
postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również



z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie
przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej,
wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów
regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za „istotne” naruszenie prawa uznaje się
uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Postanowienia uchwały nie mogą wykraczać poza granice przedmiotowe regulacji, a w szczególności wkraczać
w materię już uregulowaną w innych aktach normatywnych (ustawach lub rozporządzeniach). Wyjaśnić jednak należy
- w stosunku do zarzutów dotyczących ustanowienia w regulaminie zagadnień, które zostały już zawarte w innych
aktach prawnych rangi ustawowej - że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt
ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również
przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku
z regulowaną materią. I tak np. WSA wskazał, że w Polsce nie obowiązuje prohibicja, a więc nie ma powszechnego
zakazu spożywania alkoholu, ani tym bardziej przebywania po spożyciu napojów alkoholowych w miejscach
publicznych, więc wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które napój taki wcześniej spożyły, ale których
zachowanie, uwzględniając nawet szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz, nie budzi zastrzeżeń,
uznać należy, za nadmierne ograniczenie prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu.
Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy
uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co
jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego
rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również
dezinformujące - trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały,
w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do
naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie
może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Stanowione przez organy samorządu terytorialnego akty prawa
miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu
o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do
wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną
normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in.
specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa
miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na
powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Dopuszczalność
powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i może
prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma
prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów
nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Komentarz
Przedmiotem skargi były zarzuty dotyczące działania organów samorządu terytorialnego poza zakresem
upoważnienia ustawowego oraz naruszenia reguł prawidłowej legislacji. Jednym z istotniejszym naruszeń było
powtarzanie regulacji prawa powszechnie obowiązującego. W praktyce jest to najczęstszy przypadek naruszenia
w miejscowych regulacjach. Sądy słusznie nie podzielają argumentacji organów samorządowych, zgodnie z którą
tylko kompleksowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego pozwala odbiorcom na czytelne
zrozumienie danego unormowania. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności.
Poza tym, taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie
byłaby potrzeba delegacja ustawowa.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22.4.2024 r., III SA/Kr 30/24, 








 

Wyrok WSA podkreślił istotność przestrzegania zasad praworządności i unikania powtarzania regulacji prawa powszechnie obowiązującego w aktach prawa miejscowego. Sąd uznał, że organy samorządu terytorialnego nie mogą działać poza upoważnieniem ustawowym ani naruszać reguł legislacji.