Decyzji kasatoryjnej nie można wstrzymać

Rozstrzygnięcie kasatoryjne nie przyznaje stronie żadnych uprawnień ani obowiązków, nie wywołuje skutków prawnych uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. NSA oddalił skargę kasacyjną i wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. WSA uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wezwał inwestora do przedłożenia analizy nasłonecznienia. Podjęcie decyzji kasacyjnej zobligowało organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Tematyka: kasacja, rozstrzygnięcie kasatoryjne, skarga kasacyjna, wstrzymanie wykonania, NSA, PostAdmU

Rozstrzygnięcie kasatoryjne, o charakterze procesowym nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie
nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu,
chociaż mogą się one ujawnić w toku dalszego postępowania. Postanowienie tego rodzaju nie wywołuje
skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 PostAdmU uzasadniających zastosowanie instytucji
wstrzymania jego wykonania, bowiem skutki prawne, o których mowa w powyższym przepisie, wystąpić
mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania orzeczenia załatwiającego sprawę administracyjną przez
rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku lub sankcji. Nie ma takich cech postanowienie kasatoryjne, które
w istocie zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 15.11.2023 r., II SA/Wr 561/23,
w sprawie
ze sprzeciwu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej
ostateczną decyzją – pozwoleniem na budowę 2 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej
i skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie NSA rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej
w sprawie decyzji i wniosek ten oddalił.
W sprawie tej WSA oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego, którą uchylono decyzję Starosty Powiatu
Wrocławskiego (o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę) i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewoda wskazał, że z uwagi na brakujący materiał dowodowy wezwał inwestora do przedłożenia analizy
nasłonecznienia oraz zacienienia sąsiednich nieruchomości. Podkreślił przy tym wyraźnie, że projektowana
inwestycja nie narusza przywołanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, niemniej skoro
istnieje oddziaływanie na działkę wnioskodawczyni (nawet nienaruszające przepisów), to musi ona zostać
uwzględniona jako strona postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem organ
I stopnia nie zapewnił jej udziału w postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji jak wskazano w decyzji
kasacyjnej, spełniona została przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
Sąd podzielił stanowisko, że skoro decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, to organ odwoławczy
stwierdzając wydanie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia, zobligowany jest do
podjęcia decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wnosząca sprzeciw w ogóle nie odniosła się do tego problemu, domagając się w istocie przeprowadzenia przez Sąd
w niniejszym postępowaniu dowodów z nowych dokumentów i zbadania zacienienia działki sąsiedniej przez
planowaną inwestycję. W postępowaniu ze sprzeciwu jest to niemożliwe, z uwagi na charakter postępowania ze
sprzeciwu od decyzji. Ponadto w żadnym miejscu organ odwoławczy nie wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenie
na budowę jest nieprawidłowa, czy też, że stwierdzone ograniczenia w zabudowie sąsiedniej nieruchomości są
niedopuszczalne. Przeciwnie, wskazał wprost, że wpływ na zabudowę działki zgodny jest z przepisami prawa
budowlanego i przepisami odrębnymi.
W ocenie WSA, Wojewoda w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ
I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również to, że konieczny do wyjaśnienia
zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W wywiedzionej skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca
podniosła, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika z ryzyka wyrządzenia znacznej szkody,
gdyż dla objętej postępowaniem wznowieniowym działki wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego, a to oznacza, że obecnie w przypadku wznowionego wadliwie postępowania skarżąca ponosi koszty
związane z inwestycją. Ponadto, jeśli w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu zapadnie nowa decyzja, mogą
powstać trudne do odwrócenia skutki, np. w przypadku nowego procedowania pozwolenia na budowę, według
nowego planu miejscowego, wykonana część prac budowlanych okaże się zbędna.
Stanowisko NSA
W postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę,
dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30.8.2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU) w zw. z art.
193 PostAdmU (por. uchwała NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07,
). Odnosząc się do art. 2 ustawy z 9.4.2015 r.
o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) ww. uchwała

pozostaje aktualna w okolicznościach omawianej sprawy, ponieważ nie zaistniały skutki prawne o jakich mowa w art.
61 § 6 PostAdmU (dotychczas nie doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji).
Stosownie do treści art. 61 § 1 PostAdmU wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże,
sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub
czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub
spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 PostAdmU).
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed
negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie
zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności,
stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się
do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu
faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia
skutków.
Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 PostAdmU, mogą być jedynie takie akty lub
czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy zaś rozumieć
spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego
stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny
kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu
podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania,
zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy
zaskarżony akt wywołuje określone skutki materialnoprawne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona decyzja Wojewody
Dolnośląskiego, której wstrzymania domaga się wnosząca skargę kasacyjną, jest rozstrzygnięciem kasatoryjnym
wydanym na podstawie art. 138 § 2 KPA, a tego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze procesowym nie przyznaje
stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie
lub w drodze przymusu, chociaż mogą się one ujawnić w toku dalszego postępowania. Zaskarżoną decyzją uchylono
jedynie decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Postanowienie tego rodzaju nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 PostAdmU
uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania, bowiem skutki prawne, o których mowa
w powyższym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania orzeczenia załatwiającego sprawę
administracyjną przez rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku lub sankcji. Nie ma takich cech postanowienie
kasatoryjne, które w istocie zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie może być ono egzekwowane
w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienia NSA: z 20.10.2020 r., I OZ 716/20,
; z 23.9.2020 r., I GZ
227/20,
; z 6.6.2019 r., I GZ 169/19,
; z 25.4.2019 r., I GZ 100/19,
; z 17.6.2021 r., I OZ 199/21).
Strona skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 PostAdmU, uzasadniających
wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Komentarz
Z orzeczenia NSA wynika wprost, że możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji (aktu, czynności) na etapie
sądowego postępowania kasacyjnego. Wstrzymanie wykonania decyzji musi odnosić się do aktu nadającego się do
egzekucji - takim aktem nie jest rozstrzygnięcie kasatoryjne. W przypadku tego rodzaju rozstrzygnięć nie jest także
możliwe uprawdopodobnienie okoliczności uzasadniających wykonanie zaskarżonej decyzji: strona nie może
skorzystać z tymczasowej ochrony prawnej w sytuacji, gdy jedynie upływ czasu w rozpoznaniu sprawy może
powodować zagrożenie powstania szkody (szeroko rozumianej).

Wyrok NSA z 17.4.2024 r., II OSK 481/24,

NSA potwierdził, że rozstrzygnięcie kasatoryjne nie podlega wstrzymaniu wykonania. Wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić jedynie w określonych sytuacjach, gdy istnieje niebezpieczeństwo znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca nie uprawdopodobniła takich okoliczności. Wyrok NSA stwierdza brak podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.