Wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi w razie jej niedopuszczalności

Możliwe jest złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie PostAdmU nawet w przypadku niedopuszczalności skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę wyjaśniającą tę kwestię, podkreślając wagę konstytucyjnego prawa do sądu. Orzecznictwo prezentuje rozbieżne stanowiska w zakresie dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny. NSA stwierdził również, że postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny jest odrębne od postępowania skargowego.

Tematyka: wniosek o wymierzenie grzywny, niedopuszczalność skargi, Naczelny Sąd Administracyjny, PostAdmU, konstytucyjne prawo do sądu, orzecznictwo, odrębność postępowania, dopuszczalność skargi, organ administracji publicznej

Można skutecznie złożyć wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy
z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej:
PostAdmU) nawet w sytuacji gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu
administracyjnego, jest niedopuszczalna – stwierdził w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny.
Zagadnienie prawne
Prezes NSA wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej: Czy dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi
grzywny na podstawie art. 55 § 1 PostAdmU, w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez
organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna? Zgodnie z art. 54 § 2 zd. 1 PostAdmU, organ, którego
działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę
sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub
elektronicznej, w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowanie się do tych obowiązków, sąd na
wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 PostAdmU.
Rozbieżności w orzecznictwie
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa stanowiska w zakresie oceny dopuszczalności
wniosku o wymierzenie organowi grzywny jeśli skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu
administracyjnego. Według pierwszego poglądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny podlega rozpoznaniu
niezależnie od tego czy skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Podkreśla się, że w postępowaniu prowadzonym na
podstawie art. 55 § 1 PostAdmU sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał
obowiązki określone w art. 54 § 2 PostAdmU. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest obligatoryjne
a organ nie jest uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności samej skargi i żądania jej przekazania (zob.
postanowienie NSA z 17.10.2023 r., III OZ 486/23; postanowienie NSA z 27.9.2023 r., III OZ 427/23,
;
postanowienie NSA z 11.9.2020 r., II GSK 633/20,
). Taka interpretacja powołanych przepisów jest
następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 PostAdmU, jest
pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 PostAdmU (zob. uchwała NSA z 7.4.2008 r., II
FPS 1/08,
).
Zgodnie z drugim stanowiskiem wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz
z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw,
o których mowa w art. 3 PostAdmU, czyli spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku
gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to niedopuszczalny jest również wniosek o wymierzenie
organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 PostAdmU (zob. postanowienie NSA z 26.7.2023 r., III OZ 337/23,
;
postanowienie NSA z 31.1.2023 r., III OZ 20/23,
; postanowienie NSA z 21.9.2021 r., I GZ 294/21).
Wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne prawo do sądu
NSA stwierdził, że możliwość złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1
PostAdmU nie jest uzależniona od dopuszczalności skargi, która nie została przekazana przez ten organ do
sądu administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały pokreślono wagę konstytucyjnej zasady prawa do sądu, która
w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego nakazuje odrzucenie wyników zbyt rygorystycznej
wykładni, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez niezawisły sąd. Odnosi się to zarówno do
możliwości skorzystania przez stronę z rozwiązania przewidzianego w art. 55 § 1 PostAdmU, jak i wymuszenia na
organie administracji publicznej, przekazania skargi strony wraz z aktami sprawy do rozpoznania przez właściwy sąd
administracyjny. W ocenie NSA regulacja przewidziana w art. 55 § 1 PostAdmU jest swoistym antidotum na
uchybianie przez organy obowiązkom przewidzianym w art. 54 § 2 PostAdmU. Ratio legis tej regulacji polega na
zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem, czy opóźnianiem postępowania
sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej.
Odrębność postępowania w sprawie skargi od sprawy o wymierzenie grzywny
W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na
podstawie art. 55 § 1 PostAdmU jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania
w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Pierwsze z postępowań jest procesową rekcją na
naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do
rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd. Drugie postępowanie zmierza do oceny zgodności

z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku
o wymierzenie grzywny poprzedza więc postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi, wymuszając przekazanie
skargi wraz z aktami sprawy do sądu celem jej rozpoznania. Wymierzenie grzywny następuje na wniosek złożony
bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego, natomiast skargę wnosi się do sądu administracyjnego za
pośrednictwem organu. Oba pisma procesowe mają nie tylko odrębny tryb ich wnoszenia, ale także inną podstawę
prawną zaskarżenia oraz skutek jaki wywołują w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Dopuszczalność skargi
W ocenie NSA z art. 54 § 2 PostAdmU wynika bezwzględny obowiązek organu przekazania sądowi
dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej, na realizację którego w żaden sposób nie
może wpływać ocena organu co do kwestii właściwości sądu administracyjnego w sprawie, w której
wniesiona została skarga. NSA podkreślił, że zagadnienia tego nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający
wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania. O dopuszczalności
skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie sąd właściwy do rozpoznania tej
skargi. Aby jednak ten sąd mógł procedować organ musi mu przekazać skargę wraz z kompletnymi
i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym terminie. Jeżeli organ nie przekazał sądowi
skargi mimo wymierzenia grzywny, wówczas sąd może na podstawie art. 55 § 2 PostAdmU, na żądanie skarżącego
rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze
nie budzi uzasadnionych wątpliwości.
W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że nie zawsze jest oczywiste czy sprawa nie jest sprawą z zakresu
administracji publicznej. Uznanie za dopuszczalną w sprawie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt sprawy
oceny, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, mogłoby wywoływać poważne problemy. Nie
można bowiem wykluczyć sytuacji, że sąd rozpoznający sprawę o wymierzenie grzywny mógłby uznać, iż nie jest to
sprawa z zakresu administracji publicznej, zaś sąd rozpoznający skargę mógłby wyrazić odmienny pogląd. Co istotne
sąd ten z mocy art. art. 58 § 4 PostAdmU nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 PostAdmU,
jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.
NSA wskazał też, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 PostAdmU ma charakter fakultatywny, wobec tego nawet
w przypadku spełnienia wskazanych tam przesłanek, sąd nie jest zobligowany do jej orzeczenia. Jednocześnie
zaznaczono, że prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przedmiocie niedopuszczalności skargi,
jeżeli zapadło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny może rzutować na rozstrzygnięcie w przedmiocie
wymierzenia grzywny.
Uchwała NSA z 16.4.2024 r., III OPS 1/23,

Uchwała NSA precyzuje, że organ nie może oceniać dopuszczalności skargi, a jedynie przekazać ją do sądu administracyjnego. Wniosek o wymierzenie grzywny nie jest zobowiązaniem sądu do jej orzeczenia. Prawomocne rozstrzygnięcie dotyczące niedopuszczalności skargi może wpłynąć na decyzję ws. grzywny.