Zgodność przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym
Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium może być uznane za istotne naruszenie prawa. Publikacja omawia skargę M.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Podwawelskie" oraz stanowiska organu administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnione zostaje, dlaczego zmiana przeznaczenia terenu może naruszać interesy prawne właścicieli nieruchomości oraz zasady planowania przestrzennego.
Tematyka: plan miejscowy, studium, zgodność planów, naruszenie prawa, zagospodarowanie przestrzenne, interes prawny, procedura planistyczna, nieważność uchwały, WSA, plan ogólny
Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium może być uznane za istotne naruszenie prawa. Publikacja omawia skargę M.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Podwawelskie" oraz stanowiska organu administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnione zostaje, dlaczego zmiana przeznaczenia terenu może naruszać interesy prawne właścicieli nieruchomości oraz zasady planowania przestrzennego.
Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 PlanZagospU, zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Uzasadnienie faktyczne M.W. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXXV/3418/23 z 20.12.2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Osiedle Podwawelskie”. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie szeregu przepisów, zwłaszcza dotyczących praworządności, procedury planistycznej, zasad obowiązujących przy opracowywaniu i sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności z zapisami studium oraz ograniczenia prawa własności. Uzasadniając swój interes prawny skarżący podał, że jest współwłaścicielem działki znajdującej się w obszarze (...). Uchwała narusza istotne interesy skarżącego, który ma interes prawny rozumiany jako naruszenie prawa ochrony własności, jak również postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części skargi przedstawiono szerokie uzasadnienie opisanych na wstępie zarzutów. Zdaniem skarżącego analiza zapisów uchwały oraz Studium wskazuje, że Rada Miasta w sposób istotny ograniczyła możliwości zabudowy i zagospodarowania działki (...) w stosunku do możliwości, jakie daje Studium. Stanowisko Organu W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz przedstawił procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Osiedle Podwawelskie”. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego obszaru „Osiedle Podwawelskie” działka ewidencyjna nr (...), obręb (...) w całości znajduje się w terenie, oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem (...) - tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielkorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi. Szczegółowa regulacja dotycząca opisanego terenu została określona w § 21 ust. 2 pkt 4 kwestionowanej uchwały. Wyjaśniono, że przyjęte dla nieruchomości skarżącego parametry zagospodarowania terenu zostały wyznaczone niemalże w maksymalnych dopuszczalnych granicach, wskazanych w studium gminnym. Jedynie wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy został wyznaczony na nieco niższym poziomie - a mianowicie do 22 metrów. Takie rozwiązanie zostało podyktowane przede wszystkim istniejącym sposobem zagospodarowania opisywanego terenu. Organ wskazał na pełną zgodności przyjętych rozwiązań planistycznych z dokumentem studium gminnego co stanowi jedną z najważniejszych zasad procedury planistycznej. Nadto wbrew twierdzeniom skarżącego brał on udział w procedurze planistycznej, a merytoryczne wnioski oraz uwagi podlegały rozpatrzeniu w sposób przewidziany prawem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ również uznał je za bezzasadne. Stanowisko WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wskazując, że zgodnie z art. 28 ust. 1 PlanZagospU, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżący M.W. wykazał legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 SamGminU. Jest on bowiem właścicielem działki, która położona jest na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Osiedle Podwawelskie”, w obszarze (...). Ustalenia miejscowego planu dotyczą zatem nieruchomości skarżącego i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd. W ocenie Sądu z akt planistycznych i przywołanych materiałów powszechnie dostępnych wynika, że stanowisko skarżącego było brane pod uwagę i w istotnej części zostało uwzględnione w finalnie uchwalonym planie miejscowym. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa w związku z ogłoszeniami formułowanymi w toku procedury planistycznej. Ogłoszenia te mają wymaganą prawem treść, a przy tym są sformułowane w sposób zrozumiały. Nie doszło w ocenie WSA również do naruszenia art. 20 ust. 1 PlanZagospU, który stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Podobnie jak organ administracji, Sąd podziela stanowisko, że z przepisu tego nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Podsumowując wątek proceduralny, Sąd stwierdził, że nie doszło w tym przypadku do istotnych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Przechodząc do kwestii zasad uchwalenia planu miejscowego Sąd wskazuje, że jedną z podstawowych materialnoprawnych zasad tworzenia miejscowych planów jest konieczność uwzględnienia treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Komentarz Rozważania WSA pozostają aktualne w nowym stanie prawnym, ukształtowanym ustawą z 7.7.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 poz. 1688). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium (obecnie planu ogólnego) a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych w dokumencie bardziej ogólnym, który podlega sprecyzowaniu w planie miejscowym. Z tego względu plan miejscowy jest konsekwencją przyjętych wcześniej rozwiązań i ich nieuwzględnienie w procedurze planistycznej stanowi istotne naruszenie prawa. Obecnie przyjęte rozwiązanie w postaci planu ogólnego powoduje, że konieczność zgodności z jego treścią wzmocniona zostaje charakterem prawnym tego aktu (jest to akt prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium - nie ma więc potrzeby wskazywania, że organ jest związany jego treścią) oraz wskazaniem przez ustawodawcę wprost, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, a nie jak do tej pory po stwierdzeniu, że nie narusza studium. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19.4.2024 r., II SA/Kr 185/24,
Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego może skutkować nieważnością uchwały rady gminy. Przyjęte rozwiązanie w postaci planu ogólnego wzmocniło konieczność zgodności z jego treścią, co stanowi istotną zmianę w procedurze planistycznej. W związku z tym, konsekwencje nieuwzględnienia wcześniejszych rozwiązań mogą być poważne dla procesu planowania przestrzennego.