Nieodwracalność skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy

Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w tym skutki prawne inwestycji, kwalifikują się do sfery faktów, a nie prawa. Decyzje organów administracji publicznej dotyczące nieważności decyzji i skutków prawnych zostały wielokrotnie kontrolowane przez sądy. Sprawa dotyczy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego.

Tematyka: decyzja o warunkach zabudowy, skutki prawne, nieodwracalność skutków, organy administracji publicznej, inwestycja, decyzja o pozwoleniu na budowę, sąd administracyjny

Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w tym stanowiące bezpośredni
skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się
wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do
zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 KPA.
Stan faktyczny
WSA w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję SKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia
nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.
SKO stwierdziło, że decyzja Burmistrza z 2017 r. dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej
na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego – bukaciarni została wydana z naruszeniem prawa, jednakże
z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdza się jej nieważności.
Decyzja o warunkach zabudowy już wielokrotnie była kontrolowana przez SKO i WSA. SKO decyzją z 2018 r.
umorzyło postępowanie wszczęte o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza jako wniesione przez osobę nie
będącą stroną postępowania. Ta decyzja była następnie utrzymana w mocy. WSA w Poznaniu wyrokiem z 15.5.2019
r., IV SA/Po 149/18 uchylił obie decyzje SKO i wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę wniosku
o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy powinny uwzględnić maksymalną możliwą obsadę
inwentarza dla planowanej inwestycji dokonując właściwej wykładni przepisów rozporządzenia w sprawie
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy powinny następnie ocenić, czy ustalony
w powyższy sposób rozmiar i charakter inwestycji wpłynie na zakres oddziaływania m.in. na nieruchomość skarżącej.
Sąd wskazał, że dopiero w takim stanie sprawy organ oceni czy planowana inwestycja narusza interes prawny
Skarżącej przyznając jej przymiot strony postępowania.
Kolejne dwie decyzje, skutkujące umorzeniem postępowania, SKO wydało w 2019 r. WSA w Poznaniu wyrokiem
z 5.3.2020 r., IV SA/Po 1108/19,
, oddalił skargę, ale NSA wyrokiem z 22.6.2023 r., II OSK 2301/20,
,
uchylił powyższy wyrok WSA w Poznaniu oraz decyzje SKO. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że ocena interesu
prawnego Skarżącej została ograniczona wyłącznie do kwestii oddziaływania planowanej inwestycji, bez odniesienia
się do kluczowego zagadnienia, jakim było rozważenie czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę
inwestora, nie spowoduje oddziaływania przedmiotowej bukaciarni w połączeniu z innymi oddziaływaniami,
dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie.
Kolegium wezwało właścicieli działki do przedłożenia informacji o ilości inwentarza w zabudowaniach znajdujących
się na tej działce. W odpowiedzi otrzymało informację, że po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy z 2017 r.
inwestor otrzymał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczącą
opisanej wyżej inwestycji. GINB decyzją z 2022 r. stwierdził wydanie decyzji Starosty z naruszeniem prawa.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że maksymalna obsada zwierząt w rozbudowanej i istniejącej części budynku
inwentarskiego wyniesie 46,05 DJP, co oznacza, że inwestycja wymagała decyzji środowiskowej. Jednakże
w związku z upływem 5-letniego okresu czasu wskazanego w art. 37b ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej: PrBud), GINB nie stwierdził nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja
GINB została utrzymana w mocy przez WSA w Warszawie wyrokiem z 5.4.2023 r., VII SA/Wa 2651/22,
.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przywołało
treść przepisu art. 156 § 1 KPA oraz art. 156 § 2 KPA, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji
z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 KPA, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,
a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 KPA, organ
administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz
wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 KPA).
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, ponieważ przed wydaniem decyzji
o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego – bukaciarni
powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zdaniem SKO jest to okoliczność wpływająca na dalszy los decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy dla
wnioskowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem wydawana w etapie poprzedzającym wydanie

decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy.
A zatem jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za nieważną, to również decyzja o warunkach
zabudowy nie może zostać unieważniona. W ocenie Kolegium decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Co
prawda przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych,
jednakże tylko w sytuacji, gdy można unieważnić decyzję o pozwoleniu na budowę, co w przedmiotowej sprawie już
nie może zostać zrealizowane.
W wywiedzionej skardze Skarżąca powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, stosownie do których
decyzja ustalająca warunki zabudowy z racji swego charakteru nie może wywołać nieodwracalnych skutków
prawnych. Skutków tych upatrywać można ewentualnie na następnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie
przy pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kontrolowanym w trybie
nadzwyczajnym okoliczności te nie podlegają ocenie.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że skarga jest zasadna.
SKO wskazało, że decyzja GINB z 2022 r. nie stwierdziła nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji
z uwagi na upływ czasu. Zdaniem SKO jest to okoliczność wpływająca na dalszy los decyzji Burmistrza. Decyzja
o warunkach zabudowy, jak i decyzja ją zmieniająca jest wydawana w etapie poprzedzającym wydanie decyzji
o pozwoleniu na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy i decyzję
zmieniającą.
W ocenie Kolegium skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za nieważną, to również decyzja
zmieniająca warunki zabudowy nie może zostać unieważniona. Zdaniem organu decyzja wywołała nieodwracalne
skutki prawne. Z taką oceną prawną organu WSA nie mógł się zgodzić.
W myśl art. 156 § 1 pkt 2 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez
podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 156 § 2 KPA nie stwierdza się
nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło
dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 §
2 KPA należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków
prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne
decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych
stanowiących tylko jej pośredni efekt.
Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone
skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego
przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego
przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na
podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny
zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia
rozbiórki.
Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest
prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności
skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego
przed wydaniem wadliwej decyzji, ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (wyrok NSA
z 23.05.2023 r., III OSK 3766/21,
).

Komentarz
Z orzeczenia wyraźnie wynika, że nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej
bezpośrednich skutków w sferze prawa. Zmiany w zakresie stanu faktycznego stanowią tylko jej pośredni efekt.
Takim efektem jest zrealizowanie inwestycji.

Nie jest także prawidłowe przyjęcie, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za nieważną,
to również decyzja zmieniająca warunki zabudowy nie może zostać unieważniona.

Wyrok WSA w Poznaniu z 16.5.2024 r., IV SA/Po 214/24,

Nieodwracalność skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy powinna być rozpatrywana wyłącznie w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych. Skutki faktyczne inwestycji nie są tożsame z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Ostateczne decyzje organów administracji publicznej determinują legalność działania inwestora.