Jak przygotować program opieki nad bezdomnymi zwierzętami?

Tematyka: program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, zapobieganie bezdomności zwierząt, uchwała, normy, ochrona zwierząt, ustawodawca lokalny, bezpieczeństwo mieszkańcom, środki finansowe, wytyczne, procedura opiniodawcza

Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 OchrZwU i art. 11a ust. 2 OchrZwU prowadzi do wniosku, że uchwalony
program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami
bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu
krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji
tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę
realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji.
Stan faktyczny
WSA w Łodzi rozpoznał skargę Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Brąszewice z 2021 r.
w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na
terenie Gminy Brąszewice na rok 2021 i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skarżący w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, jednakże WSA
doszedł do przekonania, że konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na ilość
dostrzeżonych naruszeń, opisanych szczegółowo w uzasadnieniu wyroku.
Stanowisko WSA
Po pierwsze WSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd o zaliczeniu uchwał
w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany
charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede
wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających
z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych
sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to,
że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To,
że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę
gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie
obowiązującego prawa.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1580; dalej: OchrZwU)
zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do
zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 OchrZwU rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa
w art. 11 ust. 1 OchrZwU, określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami
bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 OchrZwU stanowi natomiast, że program,
o którym mowa w art. 11a ust. 1 OchrZwU, obejmuje w szczególności treści tam określone.
Po drugie, w załączniku do zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony dokonano powtórzenia regulacji, która
została już zawarta w art. 11a ust. 2 OchrZwU. Powtórzone zapisy ustawy nie odpowiadają w pełnym zakresie treści
art. 11a ust. 2 OchrZwU bowiem organ dokonał modyfikacji czy wręcz uzupełnienia owych regulacji ustawowych
poprzez dodanie treści niewystępujących w art. 11 ust. 2 OchrZwU.
Uznając powyższe uchybienie organu za przesądzające o konieczności uwzględnienia skargi należy wskazać, że
przedmiotowy program jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne,
a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa bądź ich modyfikację. NSA w wyroku z 1.2.2010 r., II
OSK 1930/09,
, wskazał, że powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt
charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla
jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy programu mają jedynie uzupełniać przepisy rangi ustawowej kształtujące
prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie
w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie.
Powtórzenie przepisów ustawowych powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza
istotę tego aktu. Uchwała powtarzająca przepisy ustawy upoważniającej (lub innych ustaw) traci swój wykonawczy
charakter. Stanowi to naruszenie § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z 20.6.2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: TechPrawodR).
Po trzecie, WSA wskazał, że z porównania treści przywołanych norm celowościowych programu z treścią
upoważnienia ustawowego do uchwalania przez radę gminy kontrolowanego programu bezsprzecznie wynika, że
„zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy” nie mieści się w granicach omawianego upoważnienia

ustawowego. Jak wyjaśnił WSA w Krakowie w wyroku z 19.12.2017 r., II SA/Kr 1347/17,
, zapobieganie
bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych
gmin. Żaden z przepisów OchrZwU nie stanowi w kontekście mogącym stanowić podstawę do wydania aktu prawa
miejscowego o tym, że wyłapywanie zwierząt ma zarazem realizować cele związane z zapewnieniem
bezpieczeństwa mieszkańcom gminy. Kontrolowany program ma być służebny, instrumentalny wobec realizacji
zasadniczego ustawowego zadania publicznego, którym jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie
opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - jako zarazem zadania własnego gminy. A zatem zadaniem
prawodawcy lokalnego w kontekście kontrolowanego programu jest „normatywne zastanowienie się” nad tym jakie
„cząstkowe” instrumentalne, składowe przedsięwzięcia służą praktycznej, rzeczywistej, bezpośredniej, twórczej,
kompleksowej, dynamicznej, efektywnej i skutecznej realizacji zadania zapobiegania bezdomności zwierząt
i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu.
Po czwarte, WSA zauważył, że regulacja zawarta w dwóch innych paragrafach programu została sformułowana
w sposób nieprecyzyjny. Z przepisów nie wynika bowiem, kiedy może zaistnieć potrzeba dokarmienia bezdomnych
kotów, nie wskazano w nim nawet w sposób przykładowy, co mieści się w znaczeniu tego pojęcia oraz nie wskazano
podmiotu, który konkretnie będzie realizować to zadanie i zajmować się zwierzętami (por. wyrok WSA w Łodzi
z 14.5.2021 r., II SA/Łd 13/21,
).
Po piąte, organ uchwałodawczy w sposób zbiorczy przeznaczył środki finansowe na realizację zadań określonych
w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 5 OchrZwU, tj. umieszczenie w schronisku dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla
bezdomnych zwierząt. W jednym punkcie wskazano więc łączną kwotę przeznaczoną na dwa różne cele. Powyższe
powoduje, iż niemożliwe jest do ustalenia, jakie konkretnie kwoty zostały przeznaczone na poszczególne cele (por.
wyrok WSA w Łodzi z 20.12.2023 r., II SA/Łd 882/23,
). Tymczasem z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5
OchrZwU wynika, że program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych
przeznaczonych na realizację programu, ale także sposób ich wydatkowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych
wskazuje, że użyte przez ustawodawcę określenie „sposób wydatkowania środków finansowych”, oznacza wymóg
przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych
przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów
realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków
sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami
programu.
Po szóste, WSA dostrzegł także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 OchrZwU, zgodnie z którym
projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do 1 lutego przekazuje do zaopiniowania
organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze
gminy. Akta sprawy nie potwierdzają jednak, aby projekt programu podlegał takiemu zaopiniowaniu.

Komentarz
Z omawianego orzeczenia wynika wiele wytycznych związanych z uchwalaniem aktów prawa miejscowego, do
których zaliczyć należy program opieki nad bezdomnymi zwierzętami. I tak:
1. W uchwale nie można powtarzać treści ustawy.
2. W uchwale nie można zmieniać treści ustawy.
3. W uchwale można jedynie uzupełnić treści regulacji ustawowych.
4. Treść uchwały nie może wykraczać poza treść upoważnienia ustawowego.
5. W programie nie można zamieszczać postanowień dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom
gminy.
6. Zapisy uchwały muszą być precyzyjne.
7. Z uchwały musi wynikać jakie konkretnie kwoty zostały przeznaczone na poszczególne cele.
8. Program musi być poddany procedurze opiniodawczej przez stowarzyszenia zajmujące się ochroną zwierząt.

Wyrok WSA w Łodzi z 16.5.2024 r., II SA/Łd 211/24,

Wyrok WSA w Łodzi z 16.5.2024 r. wskazał wiele wytycznych dotyczących uchwalania programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, takich jak zakaz powtarzania i zmieniania treści ustawy, precyzyjność zapisów, konieczność poddania programu procedurze opiniodawczej przez stowarzyszenia zajmujące się ochroną zwierząt.