Zasady ruchu drogowego nie mogą wynikać z planu miejscowego

Zakres materii planistycznej określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 4 ust. 1 PlanZagospU, obejmuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz warunki zabudowy. W przypadku skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach dotyczącą zmiany planu, WSA stwierdził nieważność ustaleń planistycznych związanych z organizacją ruchu na drogach, uznając je za przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego. Sprawa podnosi istotne kwestie związane z kompetencjami organów w zakresie planowania przestrzennego oraz organizacji ruchu drogowego.

Tematyka: plan zagospodarowania przestrzennego, organizacja ruchu drogowego, kompetencje organów, Zasady Techniki Prawodawczej, zgodność z prawem

Zakres materii planistycznej został ogólnie wyznaczony w art. 4 ust. 1 PlanZagospU, z którego wynika, że
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje „ustalenie przeznaczenia terenu,
rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków
zabudowy terenu”. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowych oraz fakultatywnych ustaleń
planistycznych ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 2 oraz 3 PlanZagospU.
Stan faktyczny
WSA w Poznaniu rozpoznał skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z 31.5.2023
r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę gospodarczo-
przemysłową i stwierdził nieważność § 16 pkt 1 lit. e zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wywiedzionej skargi Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności
z ustawą z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej:
PlanZagospU) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
stwierdził, że ww. przepis uchwały – w którym w zakresie kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania
dla terenu drogi wewnętrznej, oznaczonego symbolem KDW, ustalono: „przy istniejącym rozwiązaniu
komunikacyjnym włączenie do drogi publicznej powiatowej nr 2041P wyłącznie na zasadzie prawoskrętu, w innym
przypadku należy dokonać przebudowy skrzyżowania, zgodnie z przepisami odrębnymi” – stanowi przekroczenie
zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 PlanZagospU. Ustalenie to stoi
w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w art. 4 ust. 1 PlanZagospU i art. 14 ust. 1
PlanZagospU. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze MPZP
zasad organizacji ruchu na drogach. Wojewoda zaznaczył, że kwestie związane z organizacją ruchu na drogach
publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w ustawach i ich przepisach wykonawczych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Obornik, wniosła o oddalenie skargi,
wyjaśniając w uzasadnieniu, że Zarząd Dróg Powiatowych w Obornikach odmówił uzgodnienia projektu zmiany
planu, uzasadniając odmowę opracowaniem dokumentacji projektowej nieprzewidującej zjazdu z drogi powiatowej na
teren jednej z działek. Następnie, w odpowiedzi na ponowne wystąpienie Burmistrza o uzgodnienie projektu zmiany
planu, ZDP pozytywnie zaopiniował ten projekt, z zachowaniem uwagi o treści: „przy obecnym rozwiązaniu
komunikacyjnym włączenie do drogi powiatowej nr 2041P tylko na zasadzie prawoskrętu, w innym przypadku należy
opracować dokumentację na przebudowę skrzyżowania i wykonać ją we własnym zakresie”.
Stanowisko WSA
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd
administracyjny dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 PlanZagospU. W myśl tego
przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich
sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy
w całości lub części. W ocenie Sądu rację ma Skarżący, że w wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie
(przedmiocie) materii planistycznej nie mieści się zaskarżone postanowienie uchwały.
Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że ustalony w zaskarżonym postanowieniu sposób „włączenia” drogi
wewnętrznej (KDW) do drogi powiatowej – „na zasadzie prawoskrętu” – nie mieści się w pojęciu „zasad kształtowania
zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu”, których obowiązek określenia w planie miejscowym
przewiduje art. 15 ust. 2 pkt 6 PlanZagospU. Tym bardziej, że zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju
i Technologii z 17.12.2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404; dalej: ZakrProjektMPZPR) planistyczne ustalenia dotyczące
kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają:
a) zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 PlanZagospU, w tym minimalną liczbę miejsc
do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku,
liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;
b) w zależności od potrzeb, ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 8 i 10 PlanZagospU.
Po drugie, zaskarżone postanowienie MPZP nie wchodzi także w zakres pozostałych ustaleń składających się na
materię planistyczną. W szczególności nie mieści się w pojęciu „określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy

systemów komunikacji i infrastruktury technicznej” w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 10 PlanZagospU. Potwierdza to
brzmienie § 4 pkt 11 ZakrProjektMPZPR, zgodnie z którym planistyczne ustalenia dotyczące zasad modernizacji,
rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg
i innych szlaków komunikacyjnych;
b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.
Wbrew pozorom, ustalone w uchwale włączenie terenu drogi wewnętrznej KDW do drogi publicznej powiatowej
wyłącznie na zasadzie prawoskrętu nie stanowi określenia powiązania układu komunikacyjnego z układem
zewnętrznym w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu § 4 pkt 11 lit. b ZakrProjektMPZPR. W przepisie tym chodzi
bowiem zasadniczo o powiązanie fizyczne – które w przypadku włączania drogi wewnętrznej do drogi publicznej
może np. wyrażać się w potrzebie wyodrębnienia i przeznaczenia w MPZP fragmentu terenu (działki) celem realizacji
dodatkowego (wydzielonego) pasa jezdni do skrętu w prawo – a nie o powiązanie, które, tak jak w kontrolowanej
sprawie, dotyczy w istocie tylko przyszłego sposobu organizacji ruchu drogowego na styku obu ww. dróg (tu:
wyrażające się w obowiązku nakazania, poprzez stosowne oznakowanie, skrętu w prawo na drogę publiczną).
W przypadku „włączania” drogi wewnętrznej do drogi publicznej władztwo planistyczne gminy nawet w zakresie
możliwości uszczegółowienia fizycznego powiązania obu ww. rodzajów dróg doznaje istotnego ograniczenia,
wynikającego stąd, że połączenie drogi wewnętrznej z drogą publiczną nie stanowi, w sensie prawnym,
„skrzyżowania”.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji
uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe
leży w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który uprawniony jest do przeprowadzenia
indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości
do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji
administracyjnej. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów.
Po trzecie, rację ma Skarżący, że zaskarżone postanowienie uchwały odnosi się w istocie do kwestii organizacji
ruchu na drodze. Skoro bowiem „włączenie” drogi wewnętrznej do drogi publicznej następuje w postaci zjazdu,
a zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 9 ZakrProjektMPZPR „zjazd” stanowi „część drogi
publicznej”, to ustalony w MPZP sposób włączania się do ruchu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną – „wyłącznie
na zasadzie prawoskrętu” – odnosi się w istocie także do organizacji ruchu na drodze publicznej (tu: powiatowej).
Skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie ustalania organizacji ruchu na drogach – nie tylko drogach
publicznych, ale także wewnętrznych – zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej oraz w wydanym na jego
podstawie rozporządzeniu wykonawczym, to tym bardziej niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w uchwale
w sprawie MPZP.

Komentarz
WSA wskazał, że zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko
przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).
Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą
być ustanawiane nie tylko „na podstawie”, ale i „w granicach” upoważnień zawartych w ustawie. Zasada ta odnosi się
m.in. do zakresu treści ujmowanej w MPZP, która musi ściśle wynikać z przepisów prawa. Lokalny prawodawca nie
może przekraczać upoważnienia ustawowego, a co może mieć miejsce zwłaszcza wówczas, gdy materia regulowana
jest inną ustawą.

Wyrok WSA w Poznaniu z 23.5.2024 r., IV SA/Po 252/24,

Wyrok WSA wskazał na konieczność zgodności treści miejscowych planów zagospodarowania z przepisami prawa oraz ograniczenia uprawnień lokalnych organów w zakresie regulowania organizacji ruchu na drogach. Kwestie związane z ustalaniem zasad kształtowania terenu, infrastruktury technicznej i ruchu drogowego muszą wynikać z aktów o rangi ustawowej, zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej. Sprawa ta podkreśla istotę przestrzegania granic kompetencji przy tworzeniu planów miejscowych.