Ochrona tymczasowa i jej przesłanki

W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.5.2024 r. omówiono obowiązek wnioskodawcy wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji oraz konieczność przedstawienia konkretnych okoliczności świadczących o możliwości zastosowania ochrony tymczasowej. Stanowisko WSA w Warszawie wskazało braki w uzasadnieniu wniosku Skarżących, co uniemożliwiło ocenę możliwości zastosowania ochrony tymczasowej. NSA podkreślił, że obowiązek wykazania przesłanek spoczywa na wnioskodawcy, wymagając konkretnych argumentów. Postanowienie NSA z 7.5.2024 r. dotyczyło instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej oraz ustawowych przesłanek jej zastosowania.

Tematyka: ochrona tymczasowa, przesłanki, Naczelny Sąd Administracyjny, WSA Warszawa, konkretna okoliczność, uzasadnienie wniosku, brak dokumentacji, argumentacja Skarżących, wstrzymanie wykonania decyzji, konieczność uzasadnienia, NSA, zażalenie

W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.5.2024 r. omówiono obowiązek wnioskodawcy wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji oraz konieczność przedstawienia konkretnych okoliczności świadczących o możliwości zastosowania ochrony tymczasowej. Stanowisko WSA w Warszawie wskazało braki w uzasadnieniu wniosku Skarżących, co uniemożliwiło ocenę możliwości zastosowania ochrony tymczasowej. NSA podkreślił, że obowiązek wykazania przesłanek spoczywa na wnioskodawcy, wymagając konkretnych argumentów. Postanowienie NSA z 7.5.2024 r. dotyczyło instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej oraz ustawowych przesłanek jej zastosowania.

 

W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.5.2024 r. podkreślono, że obowiązek wykazania
zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku
powinno wskazywać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczące o spełnieniu przesłanek
przyznania ochrony tymczasowej.
Stanowisko WSA w Warszawie
Postanowieniem z 12.1.2024 r., I SA/Wa 1931/23, WSA w Warszawie (dalej: Postanowienie), po rozpoznaniu
wniosku P.D. i K.K. (dalej: Skarżący), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej
z 5.7.2023 r. (dalej: Zaskarżona decyzja) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie placówki całodobowej
opieki (dalej: Placówka) oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 7.2.2023 r. (dalej:
Poprzedzająca ją decyzja). W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący nie wykazali, iż zaistniały okoliczności
świadczące o możliwości wstrzymania wykonania obu decyzji. Skarżący ograniczyli się do ogólnikowych twierdzeń
o wystąpieniu znacznej szkody lub powstaniu trudnych do odwrócenia skutków. Oceniając wniosek Skarżących
w zakresie badania przesłanki dotyczącej niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody materialnej, WSA
w Warszawie zauważył, że obawa tego rodzaju nie została uprawdopodobniona. Skarżący nie poparli zawartych we
wniosku twierdzeń jakimikolwiek konkretnymi dokumentami lub materiałami źródłowymi obrazującymi znaczne
pogorszenie kondycji Placówki, w tym jej sytuacji finansowej, co może doprowadzić nawet do zakończenia jej
działalności. Dopiero wskazanie na takie dane źródłowe pozwoliłoby na obiektywną ocenę możliwości ziszczenia się
wobec Skarżących którejkolwiek lub obu przesłanek, koniecznych do zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 §
3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej:
PostAdmU). W tym celu Skarżący powinni jasno i przejrzyście zobrazować swoją sytuację finansową, a także
poprzeć twierdzenia szczegółowymi i aktualnymi dokumentami. Wskazany, istotny brak uzasadnienia żądania
Skarżących spowodował, że dokonanie oceny ich wniosku nie było możliwe.
Stanowisko Skarżących
Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem, Skarżący wnieśli zażalenie na Postanowienie. Zarzucili naruszenie art. 61
§ 3 PostAdmU poprzez odmowę wstrzymania wykonania obu decyzji, pomimo istnienia przesłanek wstrzymania ich
wykonania. Naruszenie to miało wpływ na treść Postanowienia. Zdaniem Skarżących wykonanie Zaskarżonej decyzji
wpływa na powstałe szkody, jak również powstanie trudnych do odwrócenia skutków, co wynika z niepełnej analizy
zebranego w sprawie materiału dowodowego i narusza zasadę doświadczenia życiowego. Ponadto Skarżący wnieśli
o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj.:
• wyroku WSA w Olsztynie z 25.1.2024 r., II SA/OI 716/23, celem wykazania odpadnięcia przesłanki stanowiącej
podstawę wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, tj. decyzji PINB o zakazie użytkowania budynku;
• dokumentów księgowych (bilansu, faktur oraz potwierdzeń przelewów) celem wykazania powstania szkody
w związku z Zaskarżoną decyzją i dalszym poszerzaniem zakresu szkody wskutek nie wstrzymania jej wykonalności;
• protokołów z kontroli celem wykazania braku podstaw wydania decyzji zakazującej użytkowanie budynku,
a w konsekwencji braku podstaw wydania Zaskarżonej decyzji.
Wstrzymanie wykonania decyzji
NSA w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na obowiązujący stan prawny i wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1
PostAdmU wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Analiza ww. przepisu wskazuje, że wolą
ustawodawcy za wykonalne należy uznać także decyzje zaskarżalne do sądu administracyjnego niezależnie od
możliwości przypisania im waloru prawomocności. Jednocześnie w myśl art. 61 § 3 PostAdmU po przekazaniu
sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub
w części aktu lub czynności, o których mowa art. 61 § 1 PostAdmU, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo
wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Analiza ww. przepisów
wskazuje, że obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na
wnioskodawcy. Nie wystarcza przy tym samo powołanie się na treść obowiązujących przepisów, a uzasadnienie
wniosku powinno wskazywać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczące o spełnieniu przesłanek
przyznania ochrony tymczasowej (postanowienie NSA z 16.2.2022 r., I OZ 28/22).
Stanowisko NSA





W ocenie NSA, Skarżący nie wykazali ani nie udokumentowali konkretnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby
spowodować możliwość wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Nie przedstawili konkretnych dokumentów
lub materiałów źródłowych obrazujących znaczne pogorszenie kondycji Placówki, w tym jej sytuacji finansowej. Tym
samym zasadnym jest uznanie, że Postanowienie nie narusza prawa.
Ponadto - zdaniem NSA - za zastosowaniem instytucji ochrony tymczasowej nie przemawiały argumenty Skarżących,
dotyczące sytuacji finansowej Placówki. NSA zauważył, że podniesiona argumentacja dotyczy wadliwości obu decyzji
oraz ich niezgodności z prawem. Skarżący przywołali nieprawomocny wyrok WSA w Olsztynie, który dotyczy
zupełnie innego postępowania. Dodatkowo wskazać należy, co również podniósł WSA w Warszawie, w ramach
rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, sąd nie bada prawidłowości wydania decyzji
w aspekcie jej zgodności z prawem, lecz dokonuje oceny argumentów strony przemawiających za
wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 PostAdmU, których
Skarżący nie przedstawili.
NSA wskazał, że w ramach rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania Zaskarżonej decyzji i Poprzedzającej ją
decyzji należy ważyć dwa dobra. Pierwszym z nich jest zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej osób,
w stosunku do których w trybie administracyjnym cofnięto zezwolenie na prowadzenie Placówki. Drugim dobrem,
które podlega ochronie jest - potencjalne - zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego (pensjonariuszy Placówki).
Zdaniem NSA, zestawienie dwóch ww. wartości prowadzi do wniosku, iż to wstrzymanie Zaskarżonej decyzji oraz
Poprzedzającej ją decyzji mogłoby nieść ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do
odwrócenia lub wręcz nieodwracalnych skutków.
Pozostałe argumenty Skarżących miały charakter stricte ekonomiczny. W tym zakresie NSA wskazał, że szkody
o charakterze finansowym co do zasady mają charakter odwracalny i jako takie nie wyczerpują przesłanki udzielenia
ochrony tymczasowej. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że przesłanki
z art. 61 § 3 PostAdmU są spełnione w sytuacji gdy wykonanie Zaskarżonej decyzji doprowadzi do zaprzestania
działalności gospodarczej i w efekcie pozbawienia strony źródła utrzymania, powyższy pogląd należy jednak odnieść
do realiów niniejszej sprawy, które nie są typowe. W niniejszej sprawie chodzi o konieczność zapewnienia
bezpieczeństwa pensjonariuszom Placówki przed potencjalnym zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzkiego.
W ocenie NSA interes publiczny przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem ekonomicznym podmiotu, który
został objęty Zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 130 ust. 6 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 901), który miał zastosowanie w sprawie, w przypadku stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia osób
przebywających w domu pomocy społecznej lub w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom
niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, prowadzonej na podstawie zezwolenia,
wojewoda może, cofając zezwolenie, wydać decyzję nakazującą wstrzymanie prowadzenia tej placówki lub domu
pomocy społecznej, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.
W sprawie zachodzi zatem sytuacja, w której ewentualne koszty poniesione przez Skarżących są przeciwstawiane
zagrożeniu życia i zdrowia ludzkiego. W tym przypadku, w ocenie NSA, należy uznać zarzuty zażalenia za
nieusprawiedliwione. W oparciu o powyższe, NSA - na podstawie art. 184 PostAdmU w zw. z art. 197 § 1 i 2
PostAdmU oddalił zażalenie.

Komentarz
Na gruncie stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie NSA wypowiedział się na temat instytucji
wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej i ustawowych przesłanek jej zastosowania. W tym kontekście NSA
zwrócił uwagę na obowiązki spoczywające na wnioskującym o przyznanie ochrony tymczasowej. Zgodnie bowiem
z obowiązującymi regulacjami obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji
spoczywa właśnie na wnioskodawcy. Co więcej - jak podkreślił NSA - obowiązku tego nie wyczerpuje samo
powołanie się na treść przepisów i ogólnikowe wskazanie „znacznej szkody” lub „trudnych do odwrócenia skutków”.
Konieczne jest natomiast wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych w realiach danej sprawy. Takiej
argumentacji zabrakło w rozpatrywanym zażaleniu.

Postanowienie NSA z 7.5.2024 r., I OZ 204/24, 








 

Na podstawie analizy argumentacji Skarżących oraz stanowiska NSA, NSA oddalił zażalenie z uwagi na brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Konieczność przedstawienia konkretnych okoliczności wskazujących na możliwość wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków została podkreślona jako kluczowa przy ubieganiu się o ochronę tymczasową.