Brak promulgacji uchwały dotyczącej diet radnych gminy

Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może wynikać z naruszenia przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz procedur ich podejmowania. W konkretnym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł nieważność uchwały Rady Miejskiej w Więcborku dotyczącej diet radnych, zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego.

Tematyka: brak promulgacji, nieważność uchwały, prawo miejscowe, publikacja uchwał, formalne wymogi

Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło
do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy
prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą
ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał – orzekł
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.
Opis okoliczności faktycznych
Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę nr XL/299/21 Rady Miejskiej w Więcborku w sprawie ustalenia
wysokości diet radnych oraz zasad wypłacania diet dla radnych zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej
nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art.
13 pkt 2 AktyNormU poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Stanowisko Organu
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa
miejscowego, gdyż jest skierowana wyłącznie do radnych gminy danej kadencji, zatem nie ma charakteru
powszechnego. Nadto, nie wyznacza adresatom sposób zachowania się, a jedynie określa wysokość
przysługującego świadczenia pieniężnego, zatem nie ma charakteru normatywnego. Zaskarżona uchwała nie
wprowadza nakazów, zakazów ani zakresów dozwolonego postępowania w pewnych, z reguły powtarzalnych
okolicznościach, nie jest więc normą o charakterze generalnym.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Odnośnie aktów organów gmin, art. 91 ust. 1 SamGminU stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy
sprzeczna z prawem. Pojęcie „istotne naruszenie prawa” nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych,
tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany
w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być
tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa
ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej
wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej
podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię,
a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podzielił stanowisko sądów administracyjnych, w którym
podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa
miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania
o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi
wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia.
Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie
poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane,
zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych
okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie
mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów
(adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również
stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm
prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera
przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia
z aktem prawa miejscowego.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela dominujący pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym uchwała
w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego
jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne,
ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest
konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej
uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te

stały się generalnymi. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały jest ograniczony do radnych gminy, jednak
ograniczenie to nie ma charakteru stałego i trwałego z uwagi na zmienność osób pełniących te wybieralne funkcje.
Uchwała ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż adresaci zawartych w niej norm zostali określeni
poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Nie ulega również wątpliwości to, że
uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto,
zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 SamGminU.
Skoro zatem przedmiotowa uchwała zawiera normy generalne, abstrakcyjne i jest skierowana do określonego
rodzajowo kręgu podmiotów na obszarze objętym zakresem działania organu samorządu terytorialnego, to jest aktem
prawa miejscowego.
Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana
w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 8 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem
podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie
została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej
akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 SamGminU w związku z art. 13
pkt 2 AktyNormU jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności
w całości. Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym
wojewódzkim dzienniku urzędowym. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem akty prawa
miejscowego stanowione przez organy gminy. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze
znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt
normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie
może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu
normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją
nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada
mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie
zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.
Wskazania również wymaga, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy
zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu
prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej
wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku
określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis -
uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 AktyNormU.

Komentarz
Analiza praktyki legislacyjnej organów stanowiących gmin wskazuje na problematykę związaną z klasyfikowaniem
aktów gmin jako mających charakter powszechnie obowiązujący bądź jako stanowiących akt wewnętrzny gminy.
Odnośnie zasad wypłacania diet dla radnych, argumenty związane z zamkniętym kręgiem osób, do których uchwała
jest kierowana (radni), nie zostały podzielone przez dominujące stanowisko orzecznicze. Adresatem nie jest
konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną funkcję. Przedmiotowa uchwała zawiera również
normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia,
zamkniętego w określonych ramach czasowych. Z tego względu za istotne naruszenie prawa skutkujące
nieważnością należy uznać brak promulgacji, pozwalający na kształtowanie świadomości prawnej lokalnej
społeczności.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 30.5.2023 r., II SA/Bd 1206/22,

Brak promulgacji zaskarżonej uchwały skutkuje jej nieważnością zgodnie z przepisami prawa miejscowego. Istotne naruszenie prawa dotyczyło braku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co zostało uznane za istotne dla obowiązywania uchwały. Wyrok WSA potwierdził konieczność spełnienia formalnych wymogów w zakresie publikacji aktów prawa miejscowego.