Nabywca roszczeń nie jest stroną postępowania dekretowego

Nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej wierzytelności dekretowej nie upoważnia do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jako strona uprawniona do prawa do gruntu warszawskiego - tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się o wyjaśnienie, czy nabywcom roszczeń z dekretu z 1945 r. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu. NSA w uchwale analizuje kontrowersje dotyczące przekazywania prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu z 1945 r.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, dekret z 1945 r., przymiot strony, postępowanie administracyjne, prawo użytkowania wieczystego, umowa cywilnoprawna

Nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej wierzytelności dekretowej nie uprawnia do występowania
w postępowaniu administracyjnym jako strona uprawniona do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego –
stwierdził w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny.
Wniosek RPO
Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie: czy nabywcy roszczeń
wynikających z art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy
(Dz.U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279; dalej: WłUżGruntWawaD) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28
KPA w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu? Na tym tle
tego zagadnienia dominują dwa stanowiska orzecznicze. Pierwsze z nich opiera się na założeniu, że prawo do
zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jako roszczenie majątkowe, ma charakter
zbywalny. W konsekwencji może być skutecznie, także w sferze prawa administracyjnego, przeniesione na inną
osobę w drodze czynności cywilnoprawnej (zob. wyrok NSA z 7.3.2019 r., I OSK 1772/18,
; wyrok NSA
z 5.4.2017 r., I OSK 2214/16,
; wyrok NSA z 18.4.2013 r., I OSK 1893/11,
).
Druga linia orzecznicza neguje skuteczność następstwa singularnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie
art. 7 ust. 1 WłUżGruntWawaD. Zgodnie z fundamentalną zasadą prawa administracyjnego, źródłem interesu
prawnego z art. 28 KPA może być norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności
cywilnoprawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. W rezultacie ustanowienie prawa użytkowania
wieczystego na rzecz nabywcy roszczenia dekretowego jest niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z 6.10.2022 r., I OSK
999/21,
; wyrok NSA z 29.8.2022 r., I OSK 2875/20,
).
Stanowisko NSA
NSA w uchwale stwierdził, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2
WłUżGruntWawaD, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA do uzyskania prawa
użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3
WłUżGruntWawaD. Jak podkreślono, pierwotna treść art. 7 ust. 1 i 2 WłUżGruntWawaD o przyznaniu
dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za
opłatą symboliczną, ulegała modyfikacjom wynikającym z rezygnacji przez ustawodawcę z tych praw, a następnie
z prawa własności czasowej oraz ograniczenia możliwości ustanawiania prawa użytkowania wieczystego. Od
1.1.2019 r. w przypadku uwzględnienia wniosku prawem ustanawianym na rzecz uprawnionego jest prawo własności
gruntu. NSA zaznaczył jednak, że treść wniosku RPO ogranicza jego rozpatrzenie jedynie w odniesieniu do prawa
użytkowania wieczystego.
Restytucyjny charakter uprawnienia dotychczasowego właściciela
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pozbawienie własności gruntów na terenie m.st. Warszawy z mocy
WłUżGruntWawaD zostało zrekompensowane całą gamą uprawnień przysługujących dotychczasowym właścicielom
gruntów. Uprawnienia te były oparte na zasadzie zbliżonej do zasady wzajemności roszczeń, charakteryzującej
stosunki cywilnoprawne. WłUżGruntWawaD, w swej pierwotnej wersji, był postrzegany jako akt jedynie planistyczny.
Natomiast od 1.8.1985 r. na skutek wejścia w życie ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99), WłUżGruntWawaD stał się w istocie aktem wyłącznie nacjonalizacyjnym,
z zakresu uprawnień dotychczasowego właściciela wyłączono bowiem roszczenie odszkodowawcze.
W ocenie NSA z art. 7 ust. 1, 2, 4 i 5 WłUżGruntWawaD wynika, że uprawnienie dotychczasowego właściciela do
uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy gruntu odebranego z mocy samego prawa nie miało
charakteru odszkodowawczego, lecz charakter restytucyjny. Jednoznaczna konstrukcja literalna art. 7 ust. 1 i 2
WłUżGruntWawaD, potwierdzona wykładnią celowościową i systemową, prowadzi do wniosku, że dekretowy
ustawodawca dążył do przywrócenia korzystania z gruntu tylko temu podmiotowi, któremu odebrał prawo własności.
W konsekwencji należy uznać, że krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie
powołanego przepisu obejmuje wyłącznie dotychczasowego właściciela i jego spadkobierców.
Strona postępowania administracyjnego
Zgodnie z art. 28 KPA, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub
obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub
obowiązek. Uwzględniając dorobek doktryny i orzecznictwa NSA podzielił stanowisko, że źródłem interesu
prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności

prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego (zob. uchwała NSA z 30.6.2022 r., I OPS 1/22,
). Przepisy
WłUżGruntWawaD w żaden sposób nie regulują skutków prawnych nabycia praw dekretowych przez osoby, które
zawarły umowy o takim nabyciu. Zdaniem NSA nie ma więc żadnych przesłanek do przypisywania ochrony
w obszarze prawa publicznego, czyli w postępowaniu administracyjnym, osobom, które z własnej woli i na własne
ryzyko zawierały umowy cywilnoprawne mające skutkować wejściem w uprawnienie dekretowe określone w art. 7
ust. 1 i 2 WłUżGruntWawaD. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest wyznaczany wolą stron, tylko
prawodawcy, dlatego skutki czynności cywilnoprawnej, co do zasady, nie powodują same przez się powstania praw
podmiotowych w sferze prawa administracyjnego.
Jednocześnie NSA stwierdził, że brak spełnienia przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art.
28 KPA wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 KPA, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych
lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony
wstępują jej następcy prawni. Art. 30 § 4 KPA nie stanowi odrębnej, konkurencyjnej czy alternatywnej wobec art. 28
KPA, podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną art. 28
KPA. Regulacja ta znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec osób, którym przysługuje interes prawny lub
obowiązek w sposób wynikający z art. 28 KPA.
Konstytucyjna ochrona praw właścicieli
W uzasadnieniu uchwały uznano, że skoro ustawodawca zadeklarował w WłUżGruntWawaD zrekompensowanie
właścicielom gruntów warszawskich pozbawienia ich prawa własności, to nie mogą oni w wyniku własnej woli zmienić
woli prawodawcy i wskazać innego adresata nadanego im uprawnienia. Należy bowiem odróżnić swobodę
zawierania umów w prawie cywilnym od skonkretyzowania uprawnień w sferze prawa administracyjnego. Strony
umowy cywilnoprawnej nie mogą oczekiwać, bez istnienia normy prawa materialnego, że w wyniku tej umowy nastąpi
podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w WłUżGruntWawaD.
NSA stwierdził, że rozszerzenie kręgu uprawnionych o osoby, które nie utraciły żadnych praw na podstawie
WłUżGruntWawaD, nie znajduje również uzasadnienia w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności. W art.
21 Konstytucji RP zapewniono bowiem ochronę właścicielom i ich spadkobiercom, a więc tylko tym, którzy
w sprawach objętych WłUżGruntWawaD utracili własność w wyniku wejścia w życie tego aktu oraz ich
spadkobiercom, skoro pozbawienie własności uszczupliło masę spadkową. Natomiast majątek nabywcy
uprawnień nie doznał żadnego uszczerbku wywłaszczeniowego skoro osoba ta nie została pozbawione własności.
Wręcz przeciwnie to zawarcie takiej umowy i powoływanie się na to w procedurze wydawania decyzji na podstawie
WłUżGruntWawaD może być uznane za rozerwanie konstytucyjnej więzi obowiązku przyznania odszkodowania tylko
tym, którzy zostali pozbawieni własności.
Jednocześnie NSA zaznaczył, że stanowisko wyrażone w uchwale w żaden sposób nie kwestionuje dopuszczalności
zawierania takich umów ani nie niweczy zawartych umów, ponieważ nie dotyczy skutków prawnych tych umów
w sferze cywilnoprawnej. Uchwała dotyczy wyłącznie kwestii niedopuszczalności traktowania tych umów za źródło
interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 WłUżGruntWawaD.
Nie dotyczy natomiast dalszego toku po zakończeniu postępowania administracyjnego.
Uchwała NSA z 10.4.2024 r., I OPS 1/23,

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stronom umowy przelewu wierzytelności z dekretu nie przysługuje przymiot strony do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym. Orzeczenie koncentruje się na konieczności respektowania konstytucyjnej ochrony praw właścicieli i wyłącza możliwość traktowania umów cywilnoprawnych jako podstawy interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.