Zaliczanie drogi wewnętrznej do dróg gminnych
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają upoważnienia do zaliczenia drogi wewnętrznej położonej na nieruchomości, której gmina nie jest właścicielem. Sprawa trafiła na wokandę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który stwierdził istotne naruszenie przepisów prawa dotyczących zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Wojewoda argumentował konieczność posiadania praw własności do gruntów przez gminę, aby droga mogła zostać zaliczona do dróg gminnych.
Tematyka: drogi gminne, reforma administracji publicznej, prawo własności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaliczenie dróg do kategorii
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają upoważnienia do zaliczenia drogi wewnętrznej położonej na nieruchomości, której gmina nie jest właścicielem. Sprawa trafiła na wokandę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który stwierdził istotne naruszenie przepisów prawa dotyczących zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Wojewoda argumentował konieczność posiadania praw własności do gruntów przez gminę, aby droga mogła zostać zaliczona do dróg gminnych.
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872) nie zawierają upoważnienia do zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi położonej na nieruchomości, której gmina nie jest właścicielem. Rada Gminy Sobków podjęła uchwałę w sprawie zaliczenia drogi wewnętrznej w miejscowości Chomentów na terenie gminy Sobków do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, a stanowiących sieci dróg służących miejscowym potrzebom, zaś przedmiotowa droga stanowi własność gminy Sobków. Ponadto uznanie drogi jako drogi gminnej stwarza możliwości korzystania z przepisów ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320; dalej: DrPublU), dotyczących m.in. prowadzenie oznakowania pionowego i poziomego, prowadzenia nadzoru przewidzianego dla dróg publicznych, czy wprowadzenie numeracji dróg. Wobec powyższego, Zarząd Powiatu Jędrzejowskiego uznał za zasadne podjęcie niniejszej uchwały. Jednakże Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 DrPublU. Powyższa regulacja stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wojewoda stwierdził, że do naruszenia wskazanych przepisów prawa doszło poprzez zaliczenie do kategorii drogi gminnej drogi wewnętrznej położonej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 30/2 obręb 0005 Chomentów, podczas gdy działka składająca się na przebieg drogi nie stanowi własności Gminy Sobków. Organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Swoje stanowisko Wojewoda argumentował, że w obowiązującym stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych możliwe jest tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Tymczasem z analizy treści ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomość, o której mowa w uchwale, stanowi własność Skarbu Państwa, co oznacza, że droga, o której mowa, nie może zostać zgodnie z prawem zaliczona do dróg gminnych, gdyż nie jest własnością gminy. Wojewoda wyjaśnił, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Dlatego też gmina powinna najpierw uregulować stan prawny działki wydzielonej pod drogę przy uwzględnieniu aktualnie obowiązujących przepisów. Samo wyczerpanie przez gminę procedury uzyskania stosownej opinii właściwego zarządu powiatu nie może konwalidować uchwały w treści, w jakiej zalicza ona do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowane na nieruchomościach niebędących jej własnością. Sprawa trafiła na wokandę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który w wyroku z 16.5.2024 r., I SA/Ke 151/24, , przyznał rację Wojewodzie. Organ uznał, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z art. 2a ust. 2 DrPublU, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Sąd zwrócił uwagę, że taki stan rzeczy ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym. Potwierdza to przykładowo wyrok NSA z 2.6.2016 r., I OSK 179/16, , w którym organ stwierdził, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może zostać zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Argumentując swoje stanowisko WSA w Kielcach zwrócił uwagę, że nie było w zasadzie kwestionowane w sprawie, że działka nr 30/2 obręb 0005 Chomentów nie stanowi własności gminy Sobków, a więc droga, która jest zlokalizowana na tej działce, jako niebędącej własnością gminy, nie mogła zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zapis w dziale II księgi wieczystej prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Jędrzejowie potwierdza, że ww. nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa – Starosty Jędrzejowskiego. W konsekwencji omawiana uchwała w całości narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 DrPublU. Skład orzekający podkreślił, że w żadnym razie treść art. 103 ust. 2 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872) nie zawiera upoważnienia do zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi położonej na nieruchomości, której gmina nie jest właścicielem, ani w żadnym zakresie stanowiska gminy nie uzasadnia. Przepis art. 103 ust. 2 ww. ustawy nie stanowi materialnoprawnej podstawy „uwłaszczenia” gminy gruntem stanowiącym drogę gminną. Przepis ten nie prowadzi do nabycia własności, ani nie skutkuje zaliczeniem do obecnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z 2.12.2014 r., I OSK 1908/14, ). Wyrok WSA w Kielcach z 16.5.2024 r. (I SA/Ke 151/24)
Wyroki sądów potwierdzają, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do dróg publicznych musi być poprzedzona przejęciem własności drogi przez podmiot publiczny. Przepisy nie pozwalają na uwłaszczenie gminy gruntem stanowiącym drogę gminną.