Skutek braku podstawy prawnej wydania decyzji lub postanowienia

Przesłanka braku podstawy prawnej występuje, gdy decyzja administracyjna nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Artykuł analizuje zagadnienie nieważności postanowień w kontekście braku podstawy prawnej oraz konsekwencje prawne takich sytuacji. NSA rozpatruje spór dotyczący stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Tematyka: brak podstawy prawnej, nieważność postanowień, decyzja administracyjna, przepisy prawa, konsekwencje prawne, NSA, stwierdzenie nieważności, akt prawa miejscowego

Przesłanka braku podstawy prawnej występuje, gdy decyzja administracyjna nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Artykuł analizuje zagadnienie nieważności postanowień w kontekście braku podstawy prawnej oraz konsekwencje prawne takich sytuacji. NSA rozpatruje spór dotyczący stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

 

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie
obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej,
postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub
postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa
obowiązujących - co trzeba podkreślić - w dacie ich podejmowania.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku WSA w Krakowie z 22.6.2023 r.,
III SA/Kr 417/23, 
 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie SKO
w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż
napojów alkoholowych i oddalił skargę kasacyjną.
W sprawie tej WSA oddalił skargę Prokuratora. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie m.in. prawa
materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji
publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1
ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej:
PostAdmU) i z art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz z art. 18 ust. 3a ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2151) poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia
nieważności uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie
gminy, to w momencie wydania przez tę komisję zaskarżonego postanowienia nadal obowiązywała powołana wyżej
uchwała rady gminy, gdyż dopiero później została uznana za nieważną przez sąd administracyjny, podczas gdy
wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej - uchwała ta, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie
weszła do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.
Stanowisko NSA
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując
zgodność z prawem postanowienia SKO w Krakowie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności
postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek na
sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem
sprzedaży stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora
Okręgowego w Krakowie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że zdaniem
Sądu I instancji, SKO w Krakowie bez naruszenia prawa odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionego
postanowienia opiniującego, albowiem w dacie jego podejmowania obowiązywał - stanowiący podstawę jego
wydania - akt prawa miejscowego (uchwała), którego stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny nie
implikuje następczego stwierdzenia nieważności podjętych na jego podstawie aktów administracyjnych.
W dacie podejmowania postanowienia opiniującego, o którego stwierdzenie nieważności wystąpił Prokurator,
obowiązywał - stanowiący podstawę jego wydania - akt prawa miejscowego (uchwała). Trzeba stwierdzić, że
następcze w relacji do daty wydania wskazanego postanowienia stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego
(aktu normatywnego) stanowiącego podstawę podjęcia tego postanowienia nie oznacza - w tym również, czy też
nawet, wobec deklaratoryjnego charakteru wyroku stwierdzającego nieważność aktu oraz jego skutku ex tunc - że
tym samym aktualizuje się przesłanka wydania tego postanowienia bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1
pkt 2 KPA. Zwłaszcza, gdy rdzeń znaczenia pojęcia „decyzja wydana bez podstawy prawnej” jest jednoznaczny, co
prowadzi do wniosku, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo
też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na
wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne
zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa
powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji
administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub
postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa obowiązujących - co
trzeba podkreślić - w dacie ich podejmowania (zob. np. wyrok NSA z 5.1.2018 r., I OSK 717/17). Istota rzeczy nie
odnosi się więc do skutku ex tunc deklaratoryjnego wyroku stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego,
lecz do podstawy prawnej wydania decyzji lub postanowienia oraz jej istnienia w dacie podejmowania tej decyzji lub
postanowienia.



Już więc z przedstawionego punktu widzenia - zwłaszcza, gdy podkreślić, że w dacie podejmowania postanowienia
opiniującego, o którego stwierdzenie nieważności wystąpił Prokurator, obowiązywał, stanowiący podstawę jego
wydania, akt prawa miejscowego - nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się
przesłanka wydania wymienionego postanowienia bez podstawy prawnej, co miałoby uzasadniać stwierdzenie jego
nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Zagadnienie odnoszące się do konsekwencji stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego oraz prawnego bytu
wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stanowi przedmiot odrębnej regulacji
prawnej.
W postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA, w odniesieniu do decyzji oraz postanowień
wadliwych ma zastosowanie tryb, o którym jest mowa w art. 156 § 1 KPA lub tryb, o którym stanowi art. 145 § 1, art.
145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 KPA.
Pierwszy z nich, dotyczy wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA, które tkwią w samej decyzji lub postanowieniu,
w wyniku których następuje ich nieważność, i których skutki - na mocy nowego aktu stwierdzającego tę nieważność -
nie są uznawane przez prawo.
Drugi z nich natomiast odnosi się do wad określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 KPA,
które są istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na decyzję administracyjną lub postanowienie, co
oznacza, że wady te mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji lub postanowienia i dlatego też właśnie
wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy dana wada
postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, co powoduje, że skutki prawne decyzji wzruszalnych są uznane
przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.
Zgodnie z art. 147 § 1 PostAdmU, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały
lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny
wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 147 § 2 PostAdmU wynika natomiast, że rozstrzygnięcia w sprawach
indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w art. 147 § 1 PostAdmU, podlegają
wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
Zdaniem NSA, ani treść, ani też funkcje przywołanej regulacji prawnej nie uzasadniają twierdzenia o zaktualizowaniu
się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 156 § 1 pkt 2 KPA, a to w związku z następczym
stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego stanowiącego podstawę wydania postanowienia opiniującego.
Jeżeli na gruncie przywołanej regulacji prawnej ustawodawca operuje pojęciem „wzruszenia w trybie określonym
w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym”, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że
jego intencje w omawianym zakresie były i są aż nadto jasne i czytelne.

Komentarz
W omawianej sprawie NSA dokonał porównania instytucji stwierdzenia nieważności aktu prawnego z art. 156 KPA
i art. 147 PostAdmU. Orzecznictwa odnoszącego się do każdego z tych przepisów nie można stosować przez
analogię. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie stanowi od razu podstawy do stwierdzenia
nieważności decyzji czy postanowień wydanych na jego podstawie. Por. także wyrok NSA z 14.2.2023 r., I OSK
144/22, w którym wskazano, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie
prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym
planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok NSA z 16.7.2024 r., II GSK 2393/23, 








 

NSA wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie determinuje nieważności decyzji czy postanowień na niej opartych. Istotne są przesłanki wydania decyzji oraz konsekwencje prawne aktów administracyjnych. Orzecznictwo NSA podkreśla konieczność analizy każdej sprawy indywidualnie.