Nie można wstrzymać wykonalności decyzji kasatoryjnej
Zaskarżoną decyzją uchylono jedynie decyzję wydaną w I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie, oddalającego sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego w sprawie pozwolenia na budowę.
Tematyka: decyzja kasatoryjna, skarga kasacyjna, NSA, wstrzymanie wykonania, postępowanie administracyjne
Zaskarżoną decyzją uchylono jedynie decyzję wydaną w I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie, oddalającego sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego w sprawie pozwolenia na budowę.
Zaskarżoną decyzją uchylono jedynie decyzję wydaną w I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU), uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania, bowiem skutki prawne, o których mowa w powyższym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania orzeczenia załatwiającego sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku lub sankcji. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 28.12.2023 r., II SA/Kr 1456/23, , oddalającego sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarga kasacyjna została oddalona. Jednocześnie NSA postanowieniem oddalił wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. W sprawie tej Prezydent Miasta Krakowa udzielił inwestorowi (Spółce) pozwolenia na budowę budynku usługowego. Strona złożyła odwołanie. Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, że organ I instancji przymiot strony przyznał inwestorowi i właścicielowi działek stanowiących teren zajęty pod inwestycję oraz właścicielom działek będących w obszarze oddziaływania inwestycji. Tak przyjęty obszar oddziaływania obiektu nie został jednak w żaden sposób omówiony przez organ I instancji w treści jego decyzji. W ocenie organu odwoławczego, ustalony krąg stron jest nieprawidłowy. WSA w Krakowie oddalił sprzeciw, stwierdzając że nie znalazł podstaw do uzasadnionego zarzucenia organowi II instancji naruszenia art. 138 § 2 KPA. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy wyszczególnił trzy rodzaje błędów popełnionych przy wyznaczeniu kręgu stron postępowania. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zatem kwestia, czy stwierdzając równocześnie uchybienia co do projektu budowlanego Wojewoda miał prawo wydać decyzję kasacyjną, czy też powinien wydać decyzję reformatoryjną. W tym zakresie sąd ten rację przyznał Wojewodzie. Sąd I instancji zaakcentował, że przymiot strony postępowania przysługuje jej niezależnie od treści rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w sprawie. Brak udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i jako przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 KPA, może doprowadzić do późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego nawet decyzji ostatecznej, w tym także korzystnej dla skarżącego decyzji odmownej, której wydania się on domaga. Strona wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 PostAdmU w zw. z art. 138 § 2 KPA poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji kasacyjnej, zaś Wojewoda powinien był rozpatrzyć sprawę co do meritum, tj. wydać decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki łub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmawiającą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie stanowiska skarżącego zawartego w sprzeciwie spowodowałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 PostAdmU w zw. z art. 64b § 1 PostAdmU i art. 193 PostAdmU Skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez udzielenie w ponownym postępowaniu przed Prezydentem Miasta Krakowa, które toczyłoby się w przypadku braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (względnie w braku uchylenia tej decyzji), inwestorowi pozwolenia na budowę oraz wykonania robót budowlanych objętych tym pozwoleniem. Wniosek ten Sąd Naczelny rozpoznał odrębnym postanowieniem. Stanowisko NSA NSA nie uznał, by skarga kasacyjna była zasadna. Zgodnie z art. 138 § 2 KPA organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda, uchylając decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, pozostawił kwestię ponownego ustalenia kręgu stron postępowania organowi I instancji i nie dokonywał przesądzenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym, wskazując przy tym jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten organ. W odrębnym postanowieniu NSA rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ – w ocenie Skarżącego kasacyjnie – zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez udzielenie - w ponownym postępowaniu przed Prezydentem Miasta Krakowa, które toczyłoby się w przypadku braku wstrzymania wykonania Decyzji Wojewody (względnie w braku uchylenia tej decyzji) - inwestorowi pozwolenia na budowę oraz wykonania robót budowlanych objętych tm pozwoleniem. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, zdaniem Skarżącego kasacyjnie trudno byłoby cofnąć (odwrócić) ich skutki (w zasadzie mogłoby to nastąpić jedynie poprzez nakaz rozbiórki). NSA uznał, że i ten wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 PostAdmU, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 PostAdmU, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Konstrukcja ta, z mocy art. 193 PostAdmU, znajduje odpowiednie zastosowanie na etapie postępowania ze skargi kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07, ). Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 PostAdmU, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy zaś rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r., SA/Rz 1382/96, ). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje określone skutki materialnoprawne. Zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego, której wstrzymania domaga się wnoszący skargę kasacyjną, jest tzw. rozstrzygnięciem kasatoryjnym, wydanym na podstawie art. 138 § 2 KPA, a tego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze procesowym nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu. W judykaturze wskazuje się, że nie ma takich cech rozstrzygnięcie kasatoryjne, które w istocie zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie może być ono egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Komentarz NSA w omawianym wyroku po raz kolejny odniósł się do problemu dopuszczalności wstrzymania decyzji kasatoryjnej. Taka decyzja oczywiście wywołuje określone skutki procesowe – w postaci konieczności prowadzenia przez organ administracyjny I instancji ponownego postępowania w sprawie. Nie można jednak przyjąć, aby brak wstrzymania zaskarżonej decyzji naraził bezpośrednio Skarżącego kasacyjnie na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonalności decyzji kasatoryjnej nie jest zatem dopuszczalne. Wyrok NSA z 13.8.2024 r., II OSK 1367/24,
NSA uznał, że wstrzymanie wykonalności decyzji kasatoryjnej nie jest dopuszczalne, gdyż taka decyzja nie naraziłaby bezpośrednio skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wyrok NSA z 13.8.2024 r. dotyczy problemu dopuszczalności wstrzymania decyzji kasatoryjnej.