Strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę

Tematyka: pozwolenie na budowę, strona postępowania, sąsiednie nieruchomości, przepisy prawa materialnego, status strony, wyrok NSA

Właściciele sąsiednich nieruchomości mają status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na
budowę w przypadku istnienia przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone
obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działki sąsiedniej albo
w sytuacji, gdy przepisy te stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek
sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Krakowie z 8.2.2023 r., II SA/Kr 1330/22,
,
w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu
postępowania i skargę kasacyjną oddalił.
W sprawie tej WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wynika z ustaleń
sądu wojewódzkiego, decyzją z 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zmianie decyzji własnej pozwolenia na
budowę zespołu 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Na wniosek skarżącego Prezydent Miasta Krakowa w 2020 r. wznowił postępowanie w tej sprawie w oparciu
o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 KPA, a następnie decyzją umorzył postępowanie wznowieniowe. Organ I instancji
uzasadnił swoje stanowisko brakiem posiadania przez wnioskującą przymiotu strony do występowania o wznowienie
w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 2018 r. w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt
budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.
Następnie WSA stwierdził, że po rozpoznaniu odwołania wniesionego od ww. decyzji Wojewoda Małopolski uchylił
decyzję umarzającą postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 138 § 2 KPA. Jako przyczynę uchylenia
wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynków i projektowany sposób
zagospodarowania terenu, może oddziaływać na nieruchomości Skarżącej. Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego
od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego przez Spółkę WSA uchylił decyzję wydaną w wyniku sprzeciwu.
Dalej w wyroku WSA przywołano, że po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa
Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 KPA
o odmowie uchylenia ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 2018 r., zatwierdzającej projekt
budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę powyższej inwestycji.
Zmiana pierwotnego pozwolenia polegała m.in. na odsunięciu planowanych budynków od niezabudowanych działek
wnioskodawczyni. Zatem wskazywane przez Wojewodę „podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich
nieruchomość” nie jest wystarczające do uznania kogoś za stronę postępowania w pozwoleniu na budowę.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda powinien uwzględnić powyższe wskazania.
W wyroku wskazano dalej, że Wojewoda stwierdził, że projektowana lokalizacja budynków nie wprowadzi
ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Innymi słowy, jej właściciel może bez
przeszkód zagospodarować swoje nieruchomości w granicach własności, zaś usytuowanie spornej inwestycji nie
wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Wojewoda Małopolski po
ponownej analizie całości materiału dowodowego, skonkludował, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony
w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę i tylko w zakresie tych zmian Wojewoda dokonał oceny
oddziaływania tego zamierzenia.
Po rozpoznaniu skargi i jej uwzględnieniu, WSA stwierdził, że organ odwoławczy doszedł do błędnego przekonania,
prowadzącego w istocie do odmowy przyznania Skarżącej statusu strony w postępowaniu, którego dotyczyło
postępowanie wznowieniowe. Nastąpiło to z naruszeniem art. 3 pkt 20 stawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz.U. z 2024 r., poz. 725; dalej: PrBud), a w konsekwencji z naruszeniem art. 28 ust. 2 PrBud, a nadto nastąpiło po
merytorycznym w zasadzie jej rozpoznaniu.
Sprawa dalej ze skargą kasacyjną Spółki trafiła do NSA.
Stanowisko NSA
W ocenie NSA nie można było zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia przez sąd
I instancji m.in. przepisów art. 28 ust. 2 PrBud w zw. z art. 3 pkt 20) PrBud.

Przyznanie jednostce statusu strony wymaga zatem uwzględnienia całego systemu regulacji ustaw
materialnoprawnych, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym
sprawy. Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy
ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik
wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie
organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych.
Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość uczestniczenia
w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją na sąsiedniej działce wpłyną na
możliwość zagospodarowania jego nieruchomości. W szczególności właściciel (współwłaściciel) nieruchomości
bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie dopuszczalne
ograniczenia wynikające z warunków technicznych związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną
zachowane i nie zostaną naruszone. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją,
wskazuje na ograniczenia w możliwości zagospodarowania w przyszłej zabudowie swoich działek, to nie można
przyjąć, że nie jest stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jej interesu prawnego. Oczywiście jedynie
wykazanie przez stronę skarżącą, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma
być realizowana inwestycja, samo w sobie nie jest wystarczające do przyjęcia, że przysługuje jej status strony. Organ
administracji ma jednak obowiązek ustalić, czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na
budowę spowoduje, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń
w możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Trzeba również stwierdzić, że
pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane odrębnie w każdym postępowaniu prowadzonym dla
indywidualnych inwestycji. Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 PrBud w okolicznościach,
w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość,
powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie
można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu o pozwolenia na
budowę (por. wyrok NSA z 12.5.2022 r. II OSK 1467/19,
).
Również w piśmiennictwie przyjęto pogląd, że stronami postępowania powinny być podmioty określone w art. 28 ust.
2 PrBud w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji
na ich nieruchomości.
Powyższych reguł nie uwzględniły przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji, które analizę stanu faktycznego
ograniczyły do stwierdzenia braku wpływu projektowanej inwestycji na działkę sąsiednią oraz zachowania przez
inwestycję norm techniczno-budowlanych rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Komentarz
W omawianym wyroku NSA szeroko omówił przesłanki warunkujące przyznanie danemu podmiotowi status strony
postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał m.in., że jeżeli na gruncie prawa materialnego,
ograniczenia związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę mogą mieć wpływ na zagospodarowanie
nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stronami postępowania. Przy ocenie czy podmiot
jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, ale to czy interes taki
podmiotowi przysługiwał. Jeśli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę może powodować ograniczenia lub
utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, to ich właściciele są stroną postępowania.

Wyrok NSA z 8.8.2024 r., II OSK 1638/23,

W omawianym wyroku NSA szeroko omówił przesłanki warunkujące przyznanie danemu podmiotowi status strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał m.in., że jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę mogą mieć wpływ na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stronami postępowania. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, ale to czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Jeśli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę może powodować ograniczenia lub utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, to ich właściciele są stroną postępowania.