Nie można zastrzec w umowie prawa pierwokupu nieruchomości gminnej

Sprzedaż nieruchomości gminnych podlega szczególnym obwarowaniom prawnym, a tryb przetargowy stanowi podstawowy sposób ich zbywania. Umowy dotyczące nieruchomości gminnych powinny być zawarte z zachowaniem rygoru prawnego, uwzględniając przepisy prawa cywilnego oraz GospNierU. Czy możliwość zastrzeżenia prawa pierwokupu nieruchomości gminnej w umowie jest zgodna z obowiązującymi przepisami? Odpowiedź na to pytanie wymaga precyzyjnej analizy przepisów i interpretacji prawa.

Tematyka: nieruchomości gminne, sprzedaż, prawo pierwokupu, umowa, GospNierU, przetarg, podmiot publiczny, interpretacja przepisów, ograniczenia prawne

Sprzedaż nieruchomości gminnych podlega szczególnym obwarowaniom prawnym, wynikającym przede
wszystkim z przepisów ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2204
ze zm., dalej jako: GospNierU). Podstawowym trybem sprzedaży nieruchomości gminnych jest tryb
przetargowy. Możliwość sprzedaży bez zastosowania tego trybu musi być przewidziana wprost w przepisach
prawa rangi ustawowej.
Naruszenie trybu sprzedaży nieruchomości skutkuje nieważnością umowy sprzedaży. Mamy wtedy bowiem do
czynienia z czynnością prawną sprzeczną z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 58 § 1 KC). Przy
transakcjach sprzedaży nieruchomości gminnych należy mieć zatem na uwadze nie tylko przepisy prawa cywilnego,
ale także regulacje odnoszące się właśnie do transakcji nieruchomościami publicznymi, które w znaczący sposób po
prostu ograniczają swobodą umowną stron.
Czy prawo pierwokupu jest zabronione w przepisach?
Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie stanowią wprost o zakazie zawierania z gminą umowy dotyczącej
nieruchomości, w której zastrzeżone byłoby prawo pierwokupu od gminy przez podmiot niepubliczny prawa własności
nieruchomości. Potrzeba takiej regulacji byłaby celowa na przykład przy wieloletnich umowach zawieranych z gminą
na korzystanie z jej nieruchomości, związanych z dokonaniem na danej nieruchomości stosunkowo wysokich
nakładów związanych z właściwym przystosowaniem jej do określonego w umowie (na przykład umowie najmu czy
dzierżawy) celu korzystania z niej. Zakończenie takiej umowy wiąże się zasadniczo z rozliczeniem takich nakładów,
a niejednokrotnie w interesie gminy leży to, by za nakłady te nie zwracać, a nieruchomość po prostu sprzedać na
rzecz podmiotu, który jest nią zainteresowany i przez wiele lat korzystał z tej nieruchomości. Zastrzec należy, że
mówimy tutaj o sytuacji niespornej.
Prawo pierwokupu w przepisach GospNierU
Przepisy GospNierU zawierają jedynie regulacje dotyczące wykonywania prawa pierwokupu przez gminę. Brak
przepisów, które wskazywałyby na możliwość wykonania umownego prawa pierwokupu przez podmiot
niepubliczny względem nieruchomości gminnej. Czy to oznacza, że skoro brak jest w przepisach
regulujących obrót nieruchomościami publicznymi przepisów zakazujących ustanawianie czy wykonywanie
prawa pierwokupu względem gminy przez podmioty niepubliczne, to taka czynność prawna jest
dopuszczalna? Nie, bo przepisy GospNierU należy po pierwsze odczytywać i interpretować bardzo ściśle
(literalnie), a po drugie w myśl reguły, że podmioty publiczne działają tylko w sposób prawem wyraźnie
przewidziany (a nie w myśl reguły: co nie jest zabronione, jest dozwolone). Przepisy GospNierU należy
uznawać za przepisy gwarantujące przejrzysty publicznie obrót nieruchomościami publicznymi. Stąd dopuszczalne
należy uznać jedynie te czynności prawne odnoszące się do nieruchomości, ich tryby i formy, które w ustawie tej
zostały wprost wskazane.
Zasadniczym trybem sprzedaży nieruchomości gminnych jest tryb przetargowy. Gdyby dopuścić możliwość
zastrzegania w umowach dotyczących nieruchomość prawa pierwokupu, które respektować musiałaby gminy, to
oczywistym jest, że wówczas przy sprzedaży takiej nieruchomości tryb przetargowy można by w bardzo łatwy sposób
uchylić. Jeżeli gmina podjęłaby decyzję o sprzedaży nieruchomości, co do której ustanowiła także w umowie prawo
pierwokupu (zakładając, że do sprzedaży miałoby dojść, gdy umowa dotycząca korzystania z nieruchomości jeszcze
trwa), to po publicznym ogłoszeniu o zamiarze sprzedaży, na skutek zgłoszenia się uprawnionego z tytułu prawa
pierwokupu, tryb przetargowy byłby uchylony. Takiego przypadku odstąpienia od sprzedaży w trybie przetargowym
ustawa o gospodarce nieruchomościami wprost nie przewiduje – a tego rodzaju regulacje są zawarte w ustawie.
W przepisie art. 37 ust. 2 GospNierU wskazuje na przypadki, w których nieruchomość zbywana jest w trybie
bezprzetargowym. W punkcie 1 przywołanego przepisu mowa jest o prawie pierwszeństwa, poprzez odesłanie do
przepisu art. 34 ust. 1 GospNierU, którego nie należy mylić z prawem pierwokupu, choć w orzecznictwie sądów
powszechnych nierzadko pojęcia te stosowane są wzajemnie. Prawo pierwszeństwa polega przede wszystkim na
eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz i przysługuje ono osobie, która spełnia jeden
z następujących warunków:
1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów (na
przykład realizacji roszczeń na podstawie przepisu art. 231 § 1 KC), jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem
terminu określonego w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed
5.12.1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie,
3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.
Ponadto na podstawie przepisu art. 37 ust. 3 GospNierU rada gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej
własności tej gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od zbycia w drodze przetargu nieruchomości wyraźnie w tym
przepisie wskazanych.
Analizując jeden z powyższych przypadków ustawowego prawa pierwszeństwa, wynikający z faktu zawarcia
umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas oznaczony, należy zauważyć, że ustawodawca przewidział
wprost możliwość odstąpienia od sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości oddanej osobie trzeciej do
korzystania:
1) dotyczy to umowy najmu;
2) dotyczy to umowy zawartej na czas nieoznaczony;
3) dotyczy to lokalu mieszkalnego.
Przesłanki skorzystania z prawa pierwszeństwa (a nie prawa pierwokupu – bo tego ustawa właśnie nie przewiduje)
muszą zostać spełnione łącznie.
W podobny sposób należy spojrzeć na swoiście ukształtowane prawo pierwokupu wynikające z przepisu art. 91
w zw. z art. 88 ust. 3 i art. 90 ust. 6 ustawy z 20.7.2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 2018 r.
poz. 2363 ze zm.). Przepisy te wskazują na stosowanie przepisów KC dotyczących pierwokupu do spraw związanych
z zamiarem zbycia mieszkania przez operatora mieszkaniowego, co do którego zawarto umowę najmu bez opcji na
czas oznaczony. W takich przypadkach operator mieszkaniowy proponuje najemcy zawarcie umowy sprzedaży
mieszkania.
Czy można zatem zastrzec pierwokup względem nieruchomości gminnej?
Nie można zatem przepisów prawa powszechnie obowiązującego wykładać w taki sposób, by dopuścić
możliwość zastrzegania prawa pierwokupu (czy prawa podobnego) w odniesieniu do innych niż umowa
najmu lokalu mieszkalnego umów na korzystania z nieruchomości. Nadto skoro GospNierU wskazuje wprost na
przypadki możliwości wykonania prawa pierwokupu (przez podmioty publiczne), to uznać należy, że jeżeli to prawo
nie zostało w innym przypadku wprost przewidziane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, to
zainteresowani nie mogą konstruować go swobodnie w drodze umowy.
Nieruchomości gminnych dotyczy jedynie pierwokup ustawowy – i to tylko po stronie podmiotu publicznego.

Zastrzeganie prawa pierwokupu nieruchomości gminnej w umowie przez podmioty niepubliczne budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa. Przepisy GospNierU nie regulują tej kwestii, koncentrując się głównie na prawie pierwokupu gminy. W rezultacie, umowne zastrzeganie prawa pierwokupu od gminy przez osoby prywatne może być sprzeczne z zasadami ustawowymi.