Niekonstytucyjne obniżenie wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że obniżenie wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej, spowodowane naruszeniem art. 37 ust. 1 PlanZagospU, jest niezgodne z Konstytucją RP. Sprawa dotyczyła zmiany przeznaczenia terenów na drogi powiatowe główne, co skutkowało spadkiem wartości nieruchomości, a właścicielka domagała się odszkodowania. Sądy oddaliły powództwo, a Trybunał uznał, że różnicowanie ochrony własności na podstawie działań planistycznych gminy jest nieuprawnione i niezgodne z zasadami konstytucyjnymi. Wyrok Trybunału z 22.5.2019 r., SK 22/16.

Tematyka: Trybunał Konstytucyjny, obniżenie wartości nieruchomości, luka planistyczna, PlanZagospU, odszkodowanie, interpretacja prawa, równość wobec prawa, sprawiedliwość społeczna, SK 22/16

Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 37 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej jako: PlanZagospU), rozumiany w ten sposób, że
pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1.1.1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji
RP.
Stan faktyczny
J.W. była właścicielką nieruchomości, która zgodnie z obowiązującym do końca 2002 r. Planem Ogólnym
Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. leżała na terenie przeznaczonym do zabudowy o charakterze
jednorodzinnym z możliwością jej uzupełnienia także o lokalizacje zakładów rzemieślniczych. Kolejny plan, który
wszedł w życie w 2007 r., zmienił przeznaczenie tych terenów na drogi powiatowe główne. W okresie pomiędzy
planami, obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C., zgodnie
z którym parcela skarżącej położona była w strefie zainwestowania miejskiego o funkcjach mieszanych, położona
poza śródmieściem - w tym lokalne ośrodki usługowe.
W 2011 r. J.W. sprzedała niezabudowaną nieruchomość, a następnie wystąpiła do sądu przeciwko Gminie C.
domagając się zasądzenia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, spowodowane uchwaleniem
nowego planu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 PlanZagospU wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości
nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 PlanZagospU, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości
nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 PlanZagospU, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost
wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu
przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy
uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu
wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Sądy I i II instancji oddaliły kolejno powództwo i apelację powołując się na literalną wykładnię art. 37 ust. 1
PlanZagospU. Dla ustalenia wartości nieruchomości z okresu tzw. l uki planistycznej, należy wziąć pod uwagę
faktyczny sposób wykorzystywania tej nieruchomości z tego okresu, rozumiany dosłownie jako sposób rzeczywisty,
a nie hipotetyczny, czy też potencjalny. Skoro J.W. nie podejmowała na nieruchomości żadnych czynności, ani jej nie
zabudowywała, ani nie uprawiała, nie może twierdzić, że korzystała z tej działki jako nieruchomości budowlanej.
Z uzasadnienia TK
W skardze konstytucyjnej dowodzono niezgodności takiego rozumienia art. 37 ust. 1 z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31
ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 PlanZagospU oraz z zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.
Przekonywano, że w zakresie pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości", którym posługuje się
art. 37 ust. 1 PlanZagospU mieści się również bierna forma zachowania względem nieruchomości, polegająca na
powstrzymywaniu się od działań na takiej nieruchomości, które są jednak potencjalnie możliwe, bo prawnie
dopuszczalne. Dowodzono, że art. 37 ust. 1 PlanZagospU, narusza konstytucyjne prawo równości wobec prawa
i równego traktowania przez władze publiczne, a także konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, bowiem
stawia właścicielkę nieruchomości położonej na terenie Gminy C., która opóźniła się w uchwaleniu nowego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gorszej, niż właścicieli tych nieruchomości, które
leżą na terenach objętych ciągłością działań planistycznych gmin, a których przeznaczenie w poprzednim i nowym
planie było identyczne jak przeznaczenie nieruchomości skarżącej. Gdyby nie kilkuletnia opieszałość Gminy C.
w uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, J.W. przysługiwałoby odszkodowanie na podstawie
art. 36 ust. 3 PlanZagospU. W rezultacie, pogorszenie położenia prawnego właścicieli nieruchomości,
determinowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi - termin uchwalenia dla danego terenu miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego - należy uznać za niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, która
wyraża również konieczność sprawiedliwego łączenia interesu ogółu i interesów jednostki.
W skardze wskazano też, że art. 37 ust. 1 PlanZagospU różnicuje pod względem ochrony prawa własności sytuację
właścicieli nieruchomości przynależących do różnych wspólnot samorządowych, przyznając ochronę własności
członkom tych wspólnot, które wywiązały się należycie ze swych obowiązków planistycznych, a odmawiając takiej
ochrony członkom wspólnot zaniedbujących te obowiązki. Celem wprowadzenia art. 36 ust. 3 PlanZagospU jest
ochrona właściciela nieruchomości przed negatywnymi skutkami zmian planistycznych obejmujących obniżenie jej
wartości, przepis ten wiąże określony w nim skutek z niemożnością uzyskania przez właściciela dodatkowych

korzyści w razie zbycia przysługującego mu prawa do nieruchomości, której wartość na skutek zmian planistycznych
uległa obniżeniu. Ochrona przyznana tym przepisem powinna być równa dla wszystkich właścicieli nieruchomości,
którzy doznali uszczerbku majątkowego w postaci rzeczywistego obniżenia wartości nieruchomości w związku ze
zmianą lub uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowana regulacja w sposób nieuprawniony różnicuje
sytuację prawną i faktyczną właścicieli nieruchomości w dochodzeniu odszkodowania za szkodę w postaci
obniżenia wartości nieruchomości powstałą na skutek działań planistycznych gminy. Zdaniem Trybunału,
obowiązujące przepisy bez racjonalnego celu prowadzą do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości
w zależności od tego, czy władze danej gminy utrzymały ciągłość planistyczną, czy też doprowadziły do
powstania tzw. luki planistycznej. Rozwiązanie takie nie służy bowiem realizacji czy ochronie założonego
wyraźnie przez ustawodawcę interesu jednostki lub interesu publicznego, zróżnicowania tego nie da się też
usprawiedliwić zasadami i wartościami konstytucyjnymi. W rezultacie stosowanie przez sądy kryterium
faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości może bezzasadnie prowadzić do pozbawienia
właściciela nieruchomości odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, które nastąpiło na skutek
zaniechań planistycznych gminy.
Wyrok TK z 22.5.2019 r., SK 22/16

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że interpretacja art. 37 ust. 1 PlanZagospU naruszała konstytucyjne zasady równego traktowania i sprawiedliwości społecznej. Decyzje sądów oparte na literalnej wykładni przepisu mogą prowadzić do niesprawiedliwego pozbawienia właścicieli nieruchomości odszkodowania za obniżenie wartości. Trybunał uznał, że różnicowanie sytuacji właścicieli na podstawie tzw. luki planistycznej jest nieuzasadnione i nie służy interesowi publicznemu. Wyrok TK z 22.5.2019 r., SK 22/16.