Roszczenie związane z obniżeniem wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 PlanZagospU – rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1.1.1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to zapadło jednogłośnie, a kontrola w ramach rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotyczyła zgodności ww. przepisu z przepisem art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Tematyka: Trybunał Konstytucyjny, art. 37 ust. 1 PlanZagospU, obniżenie wartości nieruchomości, luka planistyczna, skarga konstytucyjna

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 PlanZagospU – rozumiany w ten sposób, że pozwala na
ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego uchwalonym przed 1.1.1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis stracił
moc – w zakresie jego stosowania i rozumienia jak wyżej – 30.5.2019 r. Orzeczenie to zapadło jednogłośnie,
a kontrola w ramach rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotyczyła zgodności ww. przepisu z przepisem art. 64
ust. 2 Konstytucji RP.

Stan faktyczny
W skardze konstytucyjnej z 2015 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie, że art. 37 ust. PlanZagospU w zakresie, w jakim
obniżenie wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w okresie tzw. luki
planistycznej w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone mniej korzystnie niż w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1.1.1995 r. oraz mniej korzystnie niż w studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującym przed uchwaleniem nowego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64
ust. 2 i 3 oraz z zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.
21.10.2011 r. skarżąca zbyła w drodze umowy sprzedaży własność nieruchomości. Do 4.2.2009 r. skarżąca była
współwłaścicielką powyższej nieruchomości, własność całej nieruchomości uzyskała na podstawie umowy
darowizny. Zgodnie z Planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonym uchwałą Rady
Miejskiej w C. z 25.6.1992 r., przedmiotowa nieruchomość leżała na terenie „przeznaczonym do zabudowy
o charakterze jednorodzinnym z możliwością jej uzupełnienia, także o lokalizacje zakładów rzemieślniczych”.
Powyższy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do 31.12.2002 r.
Dla terenów, na których znajduje się przedmiotowa nieruchomość przyjęto 30.11.2000 r. Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., zgodnie z którym działka skarżącej położona była
w „strefie zainwestowania miejskiego o funkcjach mieszanych, położona poza śródmieściem - w tym lokalne ośrodki
usługowe”. Kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 29.10.2007 r. Zgodnie
z nowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka położona jest na terenach dróg
powiatowych głównych. Działka skarżącej nie była zabudowywana. Skarżąca nie podejmowała na nieruchomości
żadnych czynności faktycznych. Oferowała ją natomiast do sprzedaży jako działkę budowlaną.
W 2012 r. skarżąca wniosła do sądu powszechnego powództwo o zasądzenie na jej rzecz od pozwanej gminy
odszkodowania za obniżenie wartości sprzedanej nieruchomości, spowodowane uchwaleniem nowego miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 36 ust. 3 PlanZagospU. Powództwo to zostało oddalone.
Sąd stwierdził, że sposób ustalenia, czy doszło do obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu
zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji czy właściciel ma prawo domagać się odszkodowania, został
jednoznacznie wskazany w art. 37 ust. 1 PlanZagospU. Wartość nieruchomości, przed przyjęciem nowego planu
zagospodarowania, należy obliczyć uwzględniając faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Powołując się
na opinię biegłego sądowego, sąd przyjął, że przedmiotowa nieruchomość, przed wejściem w życie nowego planu
zagospodarowania przestrzennego była wykorzystywana w charakterze rolniczym. Zdaniem sądu, wartość
nieruchomości po przyjęciu nowego planu nie zmalała, ale wzrosła. Apelacja skarżącej została także oddalona.
Z uzasadnienia Trybunału
Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 PlanZagospU: „Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości
nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,
o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości
stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu
obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu
przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania
nieruchomości przed jego uchwaleniem”. Trybunał wskazał, że zaskarżony przepis związany jest z art. 36 ust. 3

PlanZagospU, stanowiącym podstawę roszczeń odszkodowawczych właścicieli nieruchomości, których wartość
uległa obniżeniu na skutek działalności planistycznej gminy.
Przy uchwaleniu nowego planu należy wyróżnić sytuację, w której nowy plan dotyczy obszaru nieobjętego
dotychczas żadnym planem zagospodarowania przestrzennego od przypadku tzw. luki planistycznej. Pojęciem
tym określa się czas między wygaśnięciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
uchwalonego przed 1.1.1995 r., a dniem uchwalenia nowego planu. Zjawisko tzw. luki planistycznej zostało
spowodowane przez zmiany legislacyjne, które nastąpiły w ustawodawstwie dotyczącym gospodarki
nieruchomościami po 1994 r.
1.1.1995 r. weszła w życie ustawa z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta miała na celu
dostosowanie przepisów o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym do nowych założeń ustrojowych. Zgodnie
z jej pierwotnym brzmieniem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia
w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem, że nie ma to zastosowania
do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach
określonych w ustawie (art. 67 ust. 1 i 2 PlanZagospU94). Pięcioletni okres przewidziany w ustawie był dwukrotnie
wydłużany.
W rezultacie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące 1.1.1995 r., miały utracić moc
1.1.2003 r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
albo jego zmiany. Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego
zmiany, pierwotny plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu,
jednak nie dłużej niż do 31.12.2003 r. W sprawie skarżącej okres tzw. luki planistycznej wynosił prawie 5 lat.
Zarzut niezgodności przedmiotu kontroli z Konstytucją w niniejszej sprawie dotyczył sposobu ustalania wartości
nieruchomości zanim uległa ona zmianie na skutek działalności planistycznej gminy. Ustalenie takie decyduje
o wysokości odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości albo o wysokości renty planistycznej z tytułu
jej wzrostu.
Skarga dotyczyła przypadku, w którym faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości jest kryterium, które ma
pozwalać ustalić zakres obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu zagospodarowania
przestrzennego, następującego po okresie tzw. luki planistycznej. W tym kontekście zarzut stawiany przedmiotowi
kontroli polega na tym, że właściciel nieruchomości położonej w gminie, w której opóźniono się
z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego może pozostawać w mniej korzystnej pozycji niż
właściciel nieruchomości położonej w gminie, w której zachowano tzw. ciągłość planistyczną. Kryterium
faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie trwania tzw. luki planistycznej w pierwszej
sytuacji może pozwalać na ustalenie niższego odszkodowania niż w drugiej sytuacji.
Trybunał wskazał, że roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości, które nastąpiło wskutek
działań planistycznych gminy, stanowi środek ochrony prawa własności. Środek ten pozostaje w ścisłym,
funkcjonalnym związku z przyjętymi w danej gminie zmianami planistycznymi. Dlatego wynikające z tego zmiany
wartości nieruchomości powinny podlegać tym samym ustawowym zasadom, respektując konstytucyjną zasadę
równej ochrony prawa własności. Jednakże zaskarżony przepis pozwala, odwołując się do faktycznego
wykorzystania nieruchomości w związku z tzw. luką planistyczną, na ustalenie niższego odszkodowania za obniżenie
jej wartości od odszkodowania, które wynika z porównania wartości nieruchomości o przeznaczeniu określonym
w uchylonym planie.
Objęcie nieruchomości działaniem planistycznym gminy oddziałuje na jej wartość. Właściciele nieruchomości,
znajdujący się w sytuacji takiej jak skarżąca, nie mieli żadnego wpływu na to, czy gmina wywiąże się z obowiązków
planistycznych, czy też dopuści do opieszałości powodującej stan tzw. luki planistycznej.
Zaskarżony przepis różnicuje sytuację prawną i faktyczną właścicieli nieruchomości w dochodzeniu odszkodowania
za obniżenie wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych gminy. W gminach, które zachowały ciągłość
planistyczną, dla ustalenia wysokości należnego odszkodowania wystarczy porównać wartość nieruchomości według
jej przeznaczenia przed zmianą planu zagospodarowania, z wartością uwzględniającą jej obecne przeznaczenie.
W przypadku przerwania ciągłości planistycznej gminy, wartość nieruchomości, której przeznaczenie było
określone w planie zagospodarowania uchwalonym przed 1.1.1995 r., jest obliczana na podstawie
faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Obowiązujące przepisy prowadzą zatem do sytuacji,
w której przy obliczaniu wysokości obniżenia wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych
gminy, stosuje się dwa kryteria. W przypadku właścicieli nieruchomości leżących w gminach, które
zachowały ciągłość planistyczną, jest to kryterium przeznaczenia terenu, wynikające z planu obowiązującego
przed jego zmianą; w przypadku właścicieli nieruchomości leżących w gminach, które dopuściły do tzw. luki
planistycznej, jest to kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego to jak najbardziej słuszne orzeczenie, którego skutkiem będzie także
ujednolicenie orzecznictwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 PlanZagospU.
Problematyka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest problematyką łatwą dla sądów
powszechnych, które w sporze cywilnym rozstrzygają o skutkach wynikających z aktów administracyjnych.
Wyrok TK z 22.5.2019 r., SK 22/16

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego to jak najbardziej słuszne orzeczenie, którego skutkiem będzie także ujednolicenie orzecznictwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 PlanZagospU. Problematyka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest problematyką łatwą dla sądów powszechnych, które w sporze cywilnym rozstrzygają o skutkach wynikających z aktów administracyjnych.