Dom jednorodzinny jako hotel pracowniczy – zmiana sposobu użytkowania budynku

W publikacji omawiana jest sytuacja, w której budynek mieszkalny jest użytkowany jako hotel pracowniczy, wywołując kontrowersje związane z bezpieczeństwem i przeznaczeniem obiektu. PINB podjął interwencję w sprawie zagrożenia przeciwpożarowego, a sąsiedzi starali się zmienić sposób użytkowania budynku. Spór przeniósł się na poziom WINB i NSA, gdzie ostatecznie zakwestionowano zmianę przeznaczenia bez formalnej zgody.

Tematyka: dom jednorodzinny, hotel pracowniczy, zmiana użytkowania budynku, PINB, WINB, bezpieczeństwo przeciwpożarowe, WarTechR, Naczelny Sąd Administracyjny, formalna zgoda

W jakim zakresie właściciel może sam zdecydować o tym, jak jest użytkowany jego budynek?
Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) wpłynęło zawiadomienie o konieczności podjęcia
interwencji w sprawie bezpieczeństwa oraz zagrożenia przeciwpożarowego osób przebywających w znacznym
skupisku ludzkim w jednym z budynków mieszkalnych, będącym siedzibą małej firmy, który na dodatek – według
zgłaszających – był użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Podczas kontroli inspektorzy stwierdzili, że na
parterze przedmiotowego budynku znajdowały się lokale użytkowane jako pomieszczenia biurowe oraz mieszkalne
(pokój z kilkoma łóżkami piętrowymi i z aneksem kuchennym), a na piętrze – pokoje mieszkalne także z łóżkami
piętrowymi. Organ kontroli zwrócił się do straży pożarnej oraz sanepidu o pomoc w ustaleniu, czy użytkowanie owego
budynku jest bezpieczne. Szczególnie istotne było dla PINB ustalenie, do jakiej kategorii zagrożenia ludzi (ZL)
powinien zostać zaklasyfikowany budynek. Wyjaśniając po krótce, ZL jest umownym podziałem wprowadzonym
przez przepisy, określającym stopień zagrożenia występujący w budynkach użyteczności publicznej, mieszkalnych
i zamieszkania zbiorowego. Zakwalifikowanie budynku lub jego części do kategorii zagrożenia ludzi wpływa na to,
jakie wymagania przeciwpożarowe będzie musiał spełniać dany budynek.
Po przeprowadzeniu swojej kontroli straż pożarna nie znalazła jednak podstaw do tego, by w ogóle zmieniać sposób
przeznaczenia budynku z mieszkalnego. Służbom tym nie przeszkadzał fakt, że firma udostępnia miejsca noclegowe
swoim pracownikom. Nie prowadziła przy tym żadnego wynajmu pokoi. W konsekwencji takiego przebiegu sprawy
PINB uznał dalsze prowadzenie sprawy za bezprzedmiotowe. Sąsiedzi nie zrezygnowali jednak z działań
zmierzających do formalnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Składając odwołanie od decyzji PINB starali się
udowodnić, że pomieszczenia zajmowane przez firmę są w całości zamieszkiwane przez obcokrajowców
zatrudnionych przez przedsiębiorstwo i że nawet te pokoje, które wcześniej miały być wykorzystywane jako biurowe,
z biegiem czasu stały się kolejnymi pokojami hotelu pracowniczego. Powyższe miał potwierdzać fakt, że w budynku
zazwyczaj nocuje od 16 do 30 osób, po kilka w każdym z pokoi. Zdaniem sąsiadów budynek, który formalnie był
jednorodzinnym, de facto pełnił rolę przewidzianą dla zamieszkania zbiorowego, a na to ich zdaniem nie był
przygotowany zarówno pod względem konstrukcyjnym, jak i bezpieczeństwa ewakuacyjnego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowił głębiej przyjrzeć się sprawie i uchylił
przedwcześnie w jego opinii wydaną decyzję PINB. Niższej instancji zostało zarzucone, że swój osąd oparła nie na
własnej kontroli, a na tej przeprowadzonej przez straż pożarną. Co ciekawe, w kwestii bezpieczeństwa pożarowego
również wyszły na jaw pewne nieścisłości, które już wcześniej podnosili sąsiedzi. Chodziło mianowicie o to, że
Wojewódzki Komendant Straży Pożarnej już wcześniej wszczął sprawę związaną z potencjalną zmianą sposobu
użytkowania przedmiotowego budynku, co kontrolujący go strażacy zupełnie pominęli w swoim raporcie.
Według WINB sąsiedzi mieli rację – w omawianej sytuacji doszło do zamieszkania zbiorowego, a dany budynek był
przeznaczony do okresowego pobytu ludzi (o którym jest mowa w par. 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 1065; dalej: WarTechR).
Z taką kwalifikacją nie zgodziła się z kolei właścicielka budynku, która zaskarżyła decyzję WINB, jednak Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Gliwicach podtrzymał w mocy wcześniejsze ustalenia organów nadzoru. Sąd orzekł,
przychylając się przy tym do wcześniejszych ustaleń WINB, że problematyczny budynek nie spełniał funkcji budynku
jednorodzinnego zgodnej z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Organ zgodził się co do tego, że żadna z kategorii
budynków zamieszkania zbiorowego wymieniona w par. 3 pkt 5 WarTechR nie odpowiada dokładnie temu, który jest
przedmiotem sporu, ale przepis ten ma charakter otwarty. Sprawa miała trafić do ponownego rozpoznania przez
PINB, jednak właścicielka zaskarżyła i tę decyzję.
Konflikt trafił na wokandę Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 30.1.2020 r. (II OSK 109/20) oddalił on
skargę kasacyjną. Organ uznał, że w omawianej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku bez
wymaganej w tym zakresie formalnej zgody. Zdaniem NSA właścicielka nie wykazała dostatecznie, że stawiane
zarzuty są nieprawdziwe i nie zlikwidowała miejsc noclegowych dla kilkudziesięciu osób. Na skutek wyroku sprawa
została przekazana do I instancji w celu dalszego prowadzenia postępowania co do zmiany sposobu użytkowania
budynku.
Wyrok NSA z 30.1.2020 r. (II OSK 109/20)

Decyzje organów nadzoru oraz sądowe potwierdziły, że budynek nie spełniał funkcji jednorodzinnego zamieszkania i nie był odpowiednio przygotowany do roli hotelu pracowniczego. NSA stwierdził, że właścicielka nie wykazała legalności zmiany sposobu użytkowania budynku, co skutkowało przekazaniem sprawy do dalszego rozpatrzenia.