Rokowania w sprawie inwestycji muszą być dwustronne

Sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań. Spółka gazociągowa nie osiągnęła porozumienia z właścicielem działki, co skutkowało zwróceniem się o zezwolenie od władz miasta. Sprawa ta trafiła na wokandę sądową, gdzie NSA podkreślił, że rokowania muszą być dwustronne, zgodnie z art. 124 ust. 3 GospNierU.

Tematyka: rokowania, propozycja warunków, NSA, GospNierU, dwustronność, akceptowalne rozwiązanie, właściciel działki

Sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może
stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze
o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 GospNierU.
Ponieważ spółka gazociągowa nie mogła osiągnąć porozumienia z właścicielem działki, przez którą miała zostać
przeprowadzona instalacja, zwróciła się do władz miasta o stosowne zezwolenie. Prezydent wydał zgodę na budowę
gazociągu wysokiego ciśnienia na długości 15,9 m wraz ze strefą kontrolowaną szerokości 6 m (pokrywającą się
z pasem eksploatacyjnym gazociągu) i powierzchnią zajętości terenu 101 m2, wraz z prawem wstępu w celu
wykonania prac budowlanych w pasie montażowym o pow. 249 m2, związanych z budową i posadowieniem
gazociągu, w tym prawem do dokonania wycinki istniejącego na jego obszarze drzewostanu – w przypadku
wystąpienia zakrzewień i zadrzewień w trakcie wykonywanych robot, zgodnie z mapą projektową stanowiącą
załącznik do decyzji. Jednocześnie Prezydent zobowiązał operatora sieci gazociągowej do przywrócenia ww.
nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu ww. prac. W przypadku, gdy przywrócenie
nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty,
każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości j.w. przysługuje prawo do odszkodowania za szkody powstałe na
skutek realizacji prac. W celu umożliwienia realizacji postanowień decyzji, Prezydent zobowiązał każdoczesnego
właściciela nieruchomości do udostępnienia ww. działki, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz
usuwaniem awarii na terenie gazociągu i wskazał, że obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej zgodnie
z art. 124 ust. 6 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej:
GospNierU).
Spółka będąca właścicielem działki zaskarżyła wydaną decyzję, twierdząc przy tym, że w relacjach między nią
a przedsiębiorstwem gazociągowym nie doszło do rokowań, a jedynie przedłożenia warunków i zakresu, w jakim na
skutek realizacji przedsięwzięcia ma zostać ograniczona możliwość korzystania z nieruchomości. Tłumaczyli przy
tym, że nie mieli zamiaru zanegowania budowy gazociągu, a jedynie chcieli, by przedsiębiorstwo rozważyło inne jego
ulokowanie tak, by w efekcie było mniej uciążliwe dla właściciela i w mniejszym stopniu wpływało na możliwość
wykorzystywania działki. Pomimo takiej argumentacji wojewoda utrzymał ją w mocy
Sprawa trafiła na wokandę sądową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę powołując ię przy
tym na art. 124 ust. 3 GospNierU, zgodnie z którym obligatoryjne rokowania poprzedzające udzielenie zezwolenia na
przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów,
powinny być przeprowadzone przez podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Organ zaznaczył przy
tym, że do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W omawianym przypadku ustalono,
że inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości, ale obowiązek przeprowadzenia rokowań został spełniony.
W opinii Sądu owo spełnienie ustawowego obowiązku oznacza taką sytuację, w której inwestor określił
i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 GospNierU.
Z kolei brak możliwości uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do
rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznają za
niemożliwe do przyjęcia. W ocenie Sądu skarga potwierdza, że rokowania odbyły się, ale okazały się nieskuteczne.
W wyroku z 2.3.2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny, I OSK 2680/20,
stanął po stronie właściciela działki.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że rokowania muszą być procesem dwustronnym, wskazującym na poszukiwanie
takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące (bo takie być nie musi), to przynajmniej akceptowalne
dla obu stron.
W ocenie NSA sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac
może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze
o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 GospNierU. Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo
NSA z 15.5.2018 r., I OSK 2866/17,
- NSA podkreślił, że „zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3
GospNierU wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 GospNierU, poprzedzały rokowania,
a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe
oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko
jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć,
sytuację, w której (...) strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako „wypracowują” kształt
przyszłego porozumienia”.
W uzasadnieniu wyroku NSA zaznaczył, że GospNierU „nie tylko nie definiuje rokowań, ale i nie precyzuje ani
sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone

i zakończyły się brakiem porozumienia. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania
z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 GospNierU jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się
i okazały się nieskuteczne (a nie pozorne). Gwarancją niewkraczania przez organ administracji w sposób
nieuprawniony w sferę własności nieruchomości jest więc obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji
uwidaczniającej przeprowadzenie rokowań zakończonych brakiem zgody właściciela na wykonanie prac na jego
nieruchomości. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że kompetencja organu administracyjnego do ograniczenia prawa
właściciela ma charakter wyjątkowy. Skoro jednak tak, to ingerencja ta musi być oparta o skrupulatną ocenę
okoliczności sprawy. Podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 GospNierU jest wniosek inwestora,
którego niezbędnym elementem jest dokumentacja wskazująca na przeprowadzenie rokowań. Zgodzić się należy, że
przepisy u.g.n. nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań, jednak organ administracji musi być w posiadaniu
dokumentacji, która potwierdza, że rokowania się odbyły. Rolą organu, która determinuje podjęcie decyzji, jest
zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami”.
Wyrok NSA z 2.3.2021 r., I OSK 2680/20

NSA uznał, że propozycja warunków nie spełnia obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 GospNierU, a rokowania muszą być procesem dwustronnym prowadzącym do akceptowalnego rozwiązania dla obu stron. Dlatego NSA stanął po stronie właściciela działki. Sprawa ta podkreśla konieczność faktycznego przeprowadzenia rokowań przed udzieleniem zezwolenia.