Niedopuszczalność kary umownej w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego

Postanowienie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, określające obowiązek zapłaty kary umownej przez użytkownika wieczystego w wypadku niezagospodarowania nieruchomości w terminie wskazanym w umowie, jest nieważne. Publikacja omawia rozstrzygnięcie SN w sprawie związanej z postanowieniami umów o kary umowne w umowach o użytkowanie wieczyste. SN podjął uchwałę w tym zakresie, analizując zgodność postanowień umów z przepisami prawa, w szczególności z art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tematyka: umowa o użytkowanie wieczyste, kara umowna, kary umowne w umowach cywilnoprawnych, art. 63 GospNierU, swoboda umów, kryteria ustalania opłat dodatkowych, zasady umów z podmiotami publicznymi, uchwała SN z 20.1.2022

Stan faktyczny
W sprawie z powództwa Gminy przeciwko Spółce o zapłatę SN rozstrzygnął zagadnienie prawne przedstawione
przez SO: „Czy postanowienia zawarte w umowach o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczące kary
umownej w razie niedokonania zabudowy, nabytej od Gminy nieruchomości, w wysokości i terminie wskazanym
w umowie, na podstawie przepisu art. 483 § 1 KC, pozostają w sprzeczności z art. 63 ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: GospNierU), a przynajmniej zmierzają do ich
obejścia?”. SN podjął uchwałę o treści jak ww.
16.2.2007 r. Spółką zawarła z Gminą dwie umowy użytkowania wieczystego dwóch niezabudowanych działek gruntu,
z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Nabywca zobowiązał się do
zabudowania działek w terminie 5 lat od dnia ich nabycia. W umowach strony postanowiły również, że w przypadku
niedokonania zabudowy w określonych terminach pozwana Spółka zobowiązuje się do zapłaty na rzecz Gminy kary
umownej, stanowiącej 10% wylicytowanej ceny. SR oddalił powództwo Gminy o zasądzenie od pozwanej spółki kar
umownych. Sąd ten uznał, że postanowienia umów dotyczące kar umownych pozostają w sprzeczności z art. 63 ust.
2 GospNierU, a przynajmniej zmierzają do ich obejścia.
SR zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 63 GospNierU opłaty dodatkowe mogą być ustalone w razie niedotrzymania
terminów określonych w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego, jednak jak wynika z art. 643 ust. 4
GospNierU opłaty te ustala właściwy organ w drodze decyzji. Zdaniem Sądu uznaniowość zastosowania wskazanej
sankcji przez organ i brak odesłania do postępowania przed sądem powszechnym w przypadku kwestionowania
przez użytkownika wieczystego nałożenia tej kary wykluczają przyjęcie jej cywilnoprawnego charakteru. Oznacza to,
że postanowienia zawartych przez strony umów, dotyczące kar umownych, są sprzeczne z art. 63 i nast. GospNierU.
Rozpoznając apelację od powyższego wyroku, SO zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3531 KC strony mogą ułożyć
stosunek prawny według własnego uznania, o ile jego treść lub cel nie sprzeciwia się właściwości stosunku
prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Strony niniejszego postępowania tak ułożyły stosunek
prawny, że w umowie użytkowania wieczystego zawarły postanowienie dotyczące kary umownej. Jej nałożenie jest
zgodne z art. 483 § 1 KC i art. 484 KC. SO dostrzegł jednak rozbieżne w tym zakresie orzecznictwo sądów
powszechnych.
Stanowisko SN
Zgodnie z art. 238 KC użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną przez czas trwania swego prawa. Pierwszą opłatę
należy wnieść przy nabyciu prawa, a obowiązek ten wynika z art. 71 ust. 1 i 2 GospNierU. Oprócz pierwszej opłaty
użytkownik wieczysty ponosi opłaty roczne (art. 71 ust. 1 i 4 GospNierU). Szczegółowe regulacje dotyczące tych
opłat zawarte zostały w kolejnych przepisach art. 71–81 GospNierU. Należy zwrócić uwagę, że art. 71 ust. 1
GospNierU ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, więc strony nie mogą odmiennie ukształtować
w umowie uregulowanych tu kwestii. Dotyczy to przede wszystkim zasady ustalania i pobierania pierwszej opłaty
oraz opłat rocznych.
Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawnego świadczenia okresowego.
Ustawodawca przewidział jednak szczególny, administracyjno-sądowy tryb rozstrzygania sporów dotyczących
zmiany wysokości opłat rocznych, wprowadzając możliwość wypowiedzenia przez właściwy organ dotychczasowej
wysokości tej opłaty, lub żądania jej aktualizacji przez wieczystego użytkownika (art. 78 ust. 2 i art. 81 GospNierU).
W pierwszej kolejności spory te rozstrzygają samorządowe kolegia odwoławcze, a od ich orzeczeń przysługuje
sprzeciw do sądu powszechnego.
Od pierwszej opłaty i opłaty rocznej należy odróżnić opłaty dodatkowe, o jakich mowa w art. 63 ust. 2-4 GospNierU.
Mogą one być ustalone w przypadku niedotrzymania terminu (ewentualnie terminu dodatkowego, stosownie do art.

63 ust. 1 GospNierU) zagospodarowania nieruchomości, określonego w umowie oddania nieruchomości
w użytkowanie wieczyste. Charakter opłaty dodatkowej jest odmienny od charakteru pierwszej opłaty i opłat
rocznych. Nie jest to bowiem cywilnoprawna opłata za nabycie prawa długoletniego użytkowania cudzej własności,
lecz swoista sankcja za niedotrzymanie warunków umowy, której celem jest dyscyplinowanie użytkownika
wieczystego i skłonienie go do wywiązania się z ustalonych w umowie obowiązków. Nałożenie opłaty dodatkowej
wymaga decyzji organu administracyjnego (art. 63 ust. 4 GospNierU).
Ustalenie opłaty dodatkowej nie jest obowiązkowe i następuje na podstawie uznania organu, jej zastosowanie ma
więc charakter uznania administracyjnego. Nałożenie opłaty dodatkowej nie może być przy tym uzasadnione samym
faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości. Właściwy organ ma bowiem obowiązek ustalić
i zbadać przyczyny, dla których użytkownik wieczysty nie dotrzymał określonych w umowie terminów (ewentualnie
terminów dodatkowych). Decyzja o ustaleniu opłaty dodatkowej musi też uwzględniać zarówno interes publiczny, jak
i interes użytkownika wieczystego. Nie może też być ona wydana ze skutkiem wstecznym, a jako nakładająca na
użytkownika nowe obowiązki ma charakter konstytutywny. Decyzja ustalająca opłatę dodatkową podlega zaskarżeniu
w trybie postępowania administracyjnego.
SN wskazał, że rozważając, czy tak ukształtowana opłata dodatkowa może być zastąpiona przez uzgodnienie przez
strony umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste karą umowną, należy zwrócić uwagę na odmienny
charakter tej instytucji. Kara umowna jest uregulowana w art. 483-484 KC jako ryczałtowo określony surogat
odszkodowania za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania. Ma charakter cywilnoprawny i należna
jest wierzycielowi, gdy niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy jest następstwem okoliczności, za które
dłużnik ponosi odpowiedzialność. Ma zatem zastosowanie w reżimie odpowiedzialności kontraktowej.
W praktyce obrotu pojawiają się sytuacje, w których cywilnoprawna konstrukcja kary umownej jest stosowana
w umowach cywilnoprawnych, zawieranych przez podmioty publiczne działające w sferze dominium. Kary umowne
bądź postanowienia o zbliżonym charakterze stosowane są często w umowach prywatyzacyjnych, w których
przewidziany jest np. obowiązek podwyższenia przez nabywcę kapitału zakładowego spółki, a realizacja tego
obowiązku zabezpieczana jest przez zobowiązanie nabywcy do zapłaty określonej sumy pieniężnej na rzecz Skarbu
Państwa. W wyroku SN z 8.9.2004 r., IV CK 631/03,
, wskazano, że zastrzeżenie umowne odpowiadające
konstrukcji nienazwanej klauzuli gwarancyjnej na wypadek niedokonania w okresie trzech lat inwestycji
w przedsiębiorstwo mieści się w ramach art. 483 § 1 KC (podobnie w wyroku SN z 28.1.2015 r., I CSK 745/13,
).
Niewątpliwie zatem zagadnienie możliwości zastrzegania kary umownej, jako stanowiące jeden z przejawów
działalności kontraktowej podmiotów publicznych, jest dyskusyjne i rozbieżnie postrzegane w orzecznictwie. Trzeba
jednak zwrócić uwagę, że publiczny status podmiotu zawierającego umowę cywilnoprawną nie wyłącza możliwości
uznania, że podmiot taki może nadużywać przewagi kontraktowej. W doktrynie podkreśla się, że umowa
cywilnoprawna stanowi wygodną formę ingerencji władzy publicznej w sferę praw i wolności obywateli w porównaniu
z sytuacją prawną adresata decyzji administracyjnej. Z tego względu wymagana jest ostrożność przy kwalifikowaniu
zastrzeżeń umownych jako cywilnej kary umownej w umowach zawieranych przez podmioty publiczne, w tym Skarb
Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Nadużycie przewagi kontraktowej przez podmiot publiczny jest
szczególnie widoczne w umowach oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w których zastrzega się karę
umowną w wysokości odpowiadającej opłacie dodatkowej w wypadkach uregulowanych w art. 63 ust. 2 GospNierU.
Zgodnie z art. 3531 KC zasada swobody umów umożliwia stronom art. 353 1 KC ułożenie stosunku prawny według
własnego uznania, o ile jego treść lub cel nie sprzeciwia się właściwości stosunku prawnego, ustawie ani zasadom
współżycia społecznego. GospNierU zaś inaczej reguluje kwestię ustalania opłat dodatkowych, przewidując w tym
zakresie tryb administracyjny, a nie cywilnoprawny. Precyzyjnie reguluje wysokość opłaty dodatkowej, nie pozwalając
na swobodę stron. Rozwiązanie wprowadzone w art. 63 GospNierU jest spójne z art. 71-73 GospNierU, regulującymi
szczegółowo zasady ustalania wysokości pierwszej opłaty i opłat rocznych. Ta szczegółowa regulacja wskazuje na
zamiar ustawodawcy ograniczenia swobody kontraktowej stron w kwestii opłat i poddania tej kwestii reżimowi
administracyjnemu i kontroli sądowej. Świadczenie użytkownika wieczystego musi być zatem ustalone w wysokości
zgodnej z kryteriami określonymi w ustawie, co ma ograniczyć zarówno nadużycia po stronie podmiotu publicznego,
jak i niebezpieczeństwo nieuzasadnionych korzyści użytkownika wieczystego, korzystającego z mienia publicznego.

Komentarz
W omawianej uchwale SN szeroko i szczegółowo odniósł się do charakteru prawnego umowy o ustanowienie
użytkowania wieczystego w kontekście możliwości zawarcia w niej postanowień dodatkowych, m.in. dotyczących
kary umownej. Omawiana umowa jest umową szczególnego rodzaju – jej stroną zawsze jest bowiem podmiot
publiczny, działający w sferze dominium. Zasady swobody umów ma charakter ograniczony, w szczególności do
stosunków prawnych, które wynikają z GospNierU.

Uchwała SN z 20.1.2022 r., III CZP 8/22,

Uchwała SN z 20.1.2022 r. dotycząca kary umownej w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego wyraźnie wskazała na ograniczenia swobody umów w przypadku umów zawartych z podmiotami publicznymi. Charakter umowy o użytkowanie wieczyste oraz szczegółowe regulacje prawne dotyczące opłat i kar umownych zostały szeroko omówione w kontekście zgodności z przepisami GospNierU.