Prawo do prywatności konsumenta

Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznoprawnym nie skutkuje automatycznym przekształceniem konsumenta w osobę pełniącą funkcję publiczną. Prawo do prywatności konsumenta obejmuje nieujawnianie danych osobowych, co zostało potwierdzone przez Naczelnego Sądu Administracyjnego. Artykuł analizuje konflikt między prawem do informacji publicznej a prawem do kontroli podmiotów publicznych, podkreślając konieczność indywidualnego rozstrzygnięcia każdej sprawy. NSA wyjaśnia, że konsumenci nabywający drewno nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, co stanowi kluczową kwestię tego rozważania.

Tematyka: umowa cywilnoprawna, konsument, prawo do prywatności, Naczelny Sąd Administracyjny, informacja publiczna, ochrona danych osobowych, konsumenci, funkcje publiczne, transparentność działalności, prywatność, decyzja NSA

Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznoprawnym nie skutkuje tym, że
osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Tym samym
konsument korzysta z prawa do prywatności, polegającego na nieujawnianiu jego danych, będącego
ograniczeniem prawa do informacji publicznej - wskazał Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna
WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 30.5.2018 r., II SA/Go 1182/17,
- po rozpoznaniu sprawy ze
skargi Stowarzyszenia (...) z siedzibą w W. (dalej: Skarżący) na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa N. (dalej:
Nadleśnictwo) z (...) października 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchylił
zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej „w zakresie skanów umów
związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia
tajemnicy przedsiębiorcy”, w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył dwóch kwestii, tj.:
1. Udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku
z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz
ochronę danych osobowych tych osób oraz
2. Udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym
drewnem.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) w zw. z art. 16 ust. 1 DostInfPubU, przez ich
błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do informacji publicznej obejmującej imiona i nazwiska osób
zawierających umowy zakupu drewna od Nadleśnictwa podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób,
podczas gdy osoby te, nabywając mienie państwowe, jakim jest drewno z publicznego lasu, powinny były się liczyć
z ujawnieniem ich tożsamości, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na usankcjonowaniu
odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Nadleśnictwo wniosło o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wskazano, iż konsumenci
nabywający drewno nie byli osobami pełniącymi funkcje publiczne ani osobami mającymi związek z pełnieniem takich
funkcji.
Stanowisko NSA
NSA wskazał, że istota rozpatrywanej sprawy koncentruje się wokół zagadnienia konfliktu pomiędzy dwoma
wartościami wyrażonymi w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 47 Konstytucji RP, tj.: uprawnieniem obywatela do
kontroli podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz prawem do ochrony prywatności. W tym kontekście NSA
podkreślił - za SN - że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być
rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy (wyrok SN z 8.11.2012 r., I CSK 190/12,
).
W niniejszej sprawie Nadleśnictwo powołało się na ochronę prywatności osób fizycznych, czyli ograniczenie
wynikające z art. 5 ust. 2 DostInfPubU, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze
względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji
o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Dostęp do informacji
publicznej nie jest więc prawem nieograniczonym i może podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na
prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek
z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji
publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było
zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Powyższe
oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej,
wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej
funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest
udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych
w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

NSA wskazał, że pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” nie zostało zdefiniowane w ustawie, a dopiero
w orzecznictwie, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję
w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek
organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem
państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań
przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym
bądź majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniącą funkcję publiczną uznać należy osobę, która wykonuje powierzone jej
przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskującą znaczny wpływ na treść decyzji
o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą taką osobę jest posiadanie określonego zakresu uprawnień
pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje
publiczne. Za takie nie można uznać konsumentów - osób fizycznych, które nabyły od podmiotu publicznoprawnego
na podstawie umowy sprzedaży drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą, jak i zawodową. Sam fakt
zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznoprawnym nie skutkuje tym, że osoba
fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie
prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność
publiczną, narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat art. 5 ust. 2 DostInfPubU. Nie chodzi tu
o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych, a takich konsument nie
realizuje. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego
imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację (podobnie NSA w wyroku
z 2.10.2020 r., I OSK 3263/18,
).
NSA wyjaśnił, że osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej lub zawodowej, nabywająca mienie od
podmiotu dysponującego majątkiem publicznym:
• nie realizuje zadań publicznych (nabywa to mienie dla użytku własnego);
• nie otrzymuje na jego zakup wynagrodzenia ze środków publicznych, jak również nie wydatkuje na jego zakup
środków publicznych lecz prywatne;
• nie czerpie korzyści z jego dysponowania;
• nie świadczy usług na rzecz podmiotu publicznego, lecz nabywa na własność określone składniki majątku
publicznego.
Zatem sytuacja osoby fizycznej nabywającej drewno od Nadleśnictwa jest diametralnie odmienna od sytuacji,
w których podmioty publiczne nabywają jakieś dobra na rynku w drodze zamówień publicznych. Jednocześnie NSA -
mając na uwadze, że celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności
organów władzy publicznej - wskazał, że cel ten będzie spełniony także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności,
informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych (konsumentów).
W rozpoznawanej sprawie wystarczające będzie poinformowanie Skarżącego, że pozyskane drewno zostało zbyte
na rzecz osób fizycznych i o warunkach tego zbycia, bez wskazywania danych osobowych. Brak jest interesu
publicznego w ujawnianiu danych osobowych osób, które nabyły drewno do własnego użytku, a ich
ujawnienie stanowiłoby nadmierną ingerencję w prawo do prywatności.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że Nadleśnictwo wydało częściowo prawidłową decyzję dotyczącą odmowy
udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły
drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci). Dlatego zarzut Skarżącego
należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, a skargę kasacyjną oddalić.

Komentarz
Jak wskazał NSA - na tle konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego - konsumenci, będący stroną umowy
sprzedaży drewna zawartej z podmiotem publicznym (tu: Nadleśnictwem), nie należą do kręgu osób pełniących
funkcje publiczne i prawo dostępu do informacji publicznej o nich jest ograniczone z uwagi na ochronę ich
prywatności. Kluczowym kryterium dla wyodrębnienia ww. grupy osób jest realizacja zadań publicznych. Przez
nawiązanie relacji umownej konsumenci nie nabywają natomiast żadnych kompetencji ani uprawnień pozwalających
na wykonywanie zadań o takim charakterze.

Wyrok NSA z 13.1.2022 r., III OSK 502/21,

Nadleśnictwo zostało zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nabywców drewna będących osobami fizycznymi, którzy nabyli drewno dla użytku osobistego. NSA uznał, że konsumentom przysługuje prawo do prywatności, co ogranicza dostęp do informacji publicznej o nich. Decyzja ta podkreśla istotę ochrony danych osobowych i prywatności, szczególnie w kontekście relacji między konsumentami a podmiotami publicznymi.