Aktualizacja wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste – problemy praktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło spór dotyczący aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości rolnych Skarbu Państwa. Użytkownik wieczysty złożył wniosek o ustalenie zgodności z przepisami, jednak Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa uznał, że te przepisy nie mają zastosowania. Problematyczne pozostaje odesłanie do konkretnych przepisów dotyczących aktualizacji opłaty rocznej. SKO we Wrocławiu stanęło przed dylematem interpretacyjnym, które do dziś nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym.

Tematyka: Aktualizacja opłaty rocznej, użytkowanie wieczyste, nieruchomości rolne, SKO, KOWR, GospNierU, GospNierRolU, opłata roczna, interpretacja przepisów, problematyka prawna

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozstrzygnęło, czy dokonując aktualizacji opłaty rocznej z tytułu
użytkowania wieczystego, właściwy organ powinien zastosować art. 77 ust. 2a GospNierU przewidujący
odpowiedni mechanizm rozłożenia w czasie skutków wzrostu opłaty po aktualizacji.
Istota problemu
Użytkownik wieczysty nieruchomości rolnej stanowiącej własność Skarbu Państwa otrzymał pismo o wypowiedzeniu
przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR) wysokości dotychczasowej
opłaty rocznej oraz ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty.
W związku z tym, że nowa, zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższała kilkusetkrotnie wysokość
dotychczasowej opłaty (wzrost z 5,71 zł do 1075 zł), użytkownik wieczysty złożył do SKO we Wrocławiu wniosek
o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona w innej wysokości.
Użytkownik wieczysty powołał się na art. 77 ust. 2a ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU), który przewiduje, że w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej
przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty, użytkownik wieczysty wnosi opłatę
w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty. Pozostałą kwotę (ponad dwukrotność
dotychczasowej opłaty rocznej) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę w następnych dwóch
latach. Opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji.
W ocenie użytkownika wieczystego nowa wysokość opłaty powinna zostać ustalona w oparciu o powołany powyżej
przepis, czego jednak KOWR zaniechał.
W odpowiedzi na złożony przez użytkownika wieczystego wniosek KOWR wskazał, że przepis art. 77 ust. 2a
GospNierU w ogóle nie może znaleźć zastosowania w sprawie. KOWR argumentował, że przedmiotowa
nieruchomość jest nieruchomością rolną, a przez to stosuje się do niej przepisy ustawy z 19.10.1991 r.
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2329; dalej: GospNierRolU).
W art. 17b ust. 2a GospNierRolU wskazuje się, że o ustaleniu nowej albo zmianie dotychczasowej wysokości opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Dyrektor Generalny KOWR zawiadamia na piśmie użytkownika
wieczystego, a do obu rodzajów zawiadomień stosuje się przy tym odpowiednio przepisy o gospodarce
nieruchomościami, dotyczące postępowania w razie wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego
nieruchomości gruntowej.
Problematyczne jest więc odesłanie zawarte w art. 17b ust. 2a zd. 2 GospNierRolU – nie wiadomo bowiem, do jakich
dokładnie przepisów o gospodarce nieruchomościami dotyczących postępowania w razie wypowiedzenia opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ono odsyła.
W ocenie KOWR wyrażonej w złożonym piśmie, w odesłaniu tym chodzi wyłącznie o art. 78-81 GospNierU,
z pominięciem art. 77 GospNierU.
SKO ucieka od problemu
SKO we Wrocławiu w niniejszej sprawie musiało zmierzyć się z dwoma problemami praktycznymi:
1. Do jakich przepisów GospNierU odsyła ustawodawca w art. 17b ust. 2a GospNierRolU?
2. Czy art. 77 ust. 2a GospNierU stosuje się już na etapie aktualizacji opłaty rocznej, co znajduje odzwierciedlenie
w wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty i ofercie przyjęcia nowej wysokości opłaty, czy dopiero po dokonaniu
aktualizacji, na etapie zapłaty opłaty rocznej przez użytkownika wieczystego?
Oba problemy nie są nowe, niemniej do dziś nie zostały jednoznacznie przesądzone w orzecznictwie i piśmiennictwie
prawniczym.
Co do pierwszego z wyżej postawionych pytań orzeczenie SKO nie zawiera w zasadzie jakiegokolwiek
wyraźnego odniesienia. Istnieje jednak szereg argumentów prawnych przeczących stanowisku zaprezentowanemu
w sprawie przez KOWR.

Przede wszystkim, gdyby art. 17b ust. 2a GospNierRolU odsyłał jedynie do art. 78-81 GospNierU, to w odniesieniu
do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa brak byłoby regulacji o częstotliwości dokonywania aktualizacji opłaty
rocznej (por. art. 77 ust. 1 GospNierU) czy o możliwości dokonania aktualizacji opłaty rocznej z urzędu albo na
wniosek użytkownika wieczystego (por. art. 77 ust. 3 GospNierU). Brak zastosowania art. 77 ust. 3 GospNierU
oznaczałby przykładowo, że użytkownik wieczysty nie mógłby wystąpić o aktualizację opłaty rocznej w przypadku
zmniejszenia wartości nieruchomości.
Wreszcie konstytucyjna zasada równości w stosowaniu prawa przemawia przeciwko odmiennemu, niczym
nieuzasadnionemu traktowaniu użytkownika wieczystego nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i użytkowania
wieczystego innych nieruchomości. Nie ma jakichkolwiek racjonalnych powodów, dla których ten pierwszy miałby być
traktowany odmiennie.
Na te aspekty zwróciło też uwagę SKO w Słupsku w swoim orzeczeniu z 2.4.2015 r., SKO.41/II-8225/100/2014,
, słusznie konstatując, że art. 17b ust. 2a GospNierRolU ani żaden inny przepis zawarty w tej ustawie nie
wyłącza expressis verbis stosowania w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego art. 77 GospNierU.
Odnosząc się do drugiego z problemów, SKO wskazało jedynie, powołując się m.in. na wyrok SN z 6.12.2012 r.,
III CSK 62/12,
, że problematyka ewentualnego zastosowania art. 77 ust. 2a GospNierU pozostaje poza
przedmiotem jego rozstrzygnięcia.
Co ważne SKO nie odnotowało albo nie chciało odnotować, że istnieje jednak liczna grupa orzeczeń sądowych, które
wskazują na coś zupełnie przeciwnego. Zgodnie z tą linią orzeczniczą mechanizm z art. 77 ust. 2a GospNierU
znajduje zastosowanie już na etapie aktualizacji opłaty rocznej, a nie dopiero po dokonaniu aktualizacji na etapie
zapłaty opłaty przez użytkownika wieczystego, np. SN w wyroku z 21.5.2014 r., II CSK 451/13,
czy w wyroku
z 5.12.2013 r., V CSK 5/13,
. Podobnie uznało SKO w Słupsku w powołanym już powyżej orzeczeniu.

Komentarz
Nie sposób zgodzić się z orzeczeniem SKO we Wrocławiu. Niestety można odnieść wrażenie, że SKO wybrało
możliwie najprostsze rozwiązanie i de facto uciekło od problemu, nie wypowiadając się w przedmiocie powstałych
w sprawie wątpliwości.
Należy także mieć na uwadze, że konsekwencją orzeczenia SKO jest to, że użytkownik wieczysty pozostał
z problemem sam. Będzie on musiał obecnie stanąć przed dylematem, czy wnieść sprzeciw od orzeczenia SKO
(równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i koniecznością uiszczenia przez niego
opłaty sądowej), czy też dokonać zapłaty zaktualizowanej opłaty rocznej z uwzględnieniem mechanizmu z art. 77 ust.
2a GospNierU, nie mając jednak żadnej pewności, jak taką zapłatę potraktuje KOWR.

Orzeczenie SKO we Wrocławiu z 22.2.2023 r., SKO 4114/103/22

Orzeczenie SKO we Wrocławiu wydane w sprawie problemów związanych z aktualizacją opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste pozostawia użytkownika wieczystego w niepewności co do dalszego postępowania. Brak jednoznacznych wskazówek odnośnie do stosowania przepisów prawa oraz brak jasności co do interpretacji art. 77 ust. 2a GospNierU pozostawia spór w nierozwiązanej sytuacji.