Kwestionowanie przez ZUS podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może kwestionować kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeśli mieści się ona w granicach ustawy systemowej. Sądy analizowały stan faktyczny oraz zasady prawne dotyczące podstawy wymiaru składek, wskazując na konieczność zgodności działalności gospodarczej z cechami ją definiującymi i zasadami solidaryzmu w systemie ubezpieczeń społecznych.

Tematyka: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, składki na ubezpieczenie społeczne, działalność gospodarcza, Sąd Najwyższy, system ubezpieczeń społecznych, zasady solidaryzmu, autonomiczność prawa, równy traktowanie ubezpieczonych

ZUS nie jest uprawniony do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą
działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach
określonych ustawą systemową.
Opis okoliczności faktycznych
Decyzją z 2.10.2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził wysokości podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenia społeczne przedsiębiorcy K.G. podlegającej ubezpieczeniom jako osoba prowadząca pozarolniczą
działalność gospodarczą na poziomie znacznie niższym niż zadeklarowane. ZUS w decyzji tej nie kwestionował, iż
ubezpieczona prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą od 2.11.2017 r.
Stanowisko Sądu I i II instancji
Sąd Okręgowy oddalił odwołanie przedsiębiorcy od decyzji ZUS. Wskazał, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie
jest bezsporny, a rozstrzygnięcie dotyczy właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd Okręgowy
stoi na stanowisku, że organ rentowy ma prawo do kwestionowania podstawy wymiaru składek. Działalność
gospodarcza powinna odpowiadać wszystkim cechom ją definiującym, to jest być prowadzona w sposób ciągły,
zorganizowany, a także zmierzać do osiągnięcia zysku. Ubezpieczenie społeczne oraz uzyskiwanie z tego tytułu
określonych świadczeń nie może być głównym celem prowadzenia działalności gospodarczej. Celem tym
powinien być zarobek, czyli przychód w pełni pokrywający koszty działalności, w tym ubezpieczenia społecznego,
a ponadto wystarczający na utrzymanie oraz rozwój przedsiębiorcy. Sytuacja, gdy przy niskim przychodzie bądź
stracie, zgłoszenie wysokiej podstawy składek ma na celu wyłącznie uzyskiwanie wysokich świadczeń
z ubezpieczenia społecznego, stanowi niczym nieuzasadnioną nierównowagę i odbywa się kosztem innych
ubezpieczonych, wbrew zasadzie solidaryzmu.
W procesie interpretowania prawa nie należy całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej przez
ograniczenie się jedynie do wykładni gramatycznej. Okazać się może, że sens przepisu, który zdaje się językowo
jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie skonfrontowany z innymi przepisami lub weźmie się pod uwagę cel regulacji
prawnej i w efekcie przepis ten prowadzi do wniosków ad absurdum, a za takie należy uznać przyzwolenie na
wykorzystanie jednej normy prawnej, w oderwaniu od zasad i istoty systemu zabezpieczenia społecznego, jedynie
w celu zapewnienia sobie stałego miesięcznego bardzo wysokiego dochodu, który w realiach prowadzonej
działalności gospodarczej jest niemożliwy do osiągnięcia. W ten sposób Sąd Okręgowy uzasadniał odejście od
wykładni literalnej przepisów SysUbSpołU. SO ocenił działania ubezpieczonej jako instrumentalne i sprzeczne
z istotą powszechnego, obowiązkowego systemu ubezpieczeń społecznych, który pełni funkcję gwarancyjną,
tj. zapewnia zabezpieczenie na wypadek choroby, a nie pełni funkcji zarobkowej.
Sąd Apelacyjny oddalił apelację płatnika składek. W ocenie SA, w przypadku wyraźnie dostrzegalnego
instrumentalnego wykorzystywania systemu ubezpieczeń społecznych należy dopuścić możliwość stosowania przez
ZUS art. 58 KC oraz art. 83 § 1 KC do oceny ważności czynności prawnych w sferze ubezpieczeń społecznych. Sąd
podniósł też, jednym z kryteriów kontroli może i powinien być osiągany przychód w odniesieniu do deklarowanej
podstawy obok np. długości okresu prowadzenia działalności, przedmiotu działalności i celu jakiemu służył
odpowiednio krótki okres opłacania bezzasadnie podwyższonych składek.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wywiódł skargę nadzwyczajną, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie
w całości. Zasadniczym zarzutem było bezpodstawne przyjęcie, iż zasada równego traktowania ubezpieczonych
oznacza identyczne kompetencje ZUS do kwestionowania podstaw wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne,
w odniesieniu do zupełnie różnych grup ubezpieczonych (pracowników i przedsiębiorców), pomimo odmiennych
regulacji prawnych dotyczących tych grup ubezpieczonych i odmiennych cech istotnych. Uprawnienie ZUS do oceny
działania przedsiębiorcy i uznania, że ma charakter manipulacyjny i zmierza do uzyskania wyższych świadczeń
w związku z krótkookresowym opłacaniem składek w maksymalnej wysokości, przed okresem zamierzonego
skorzystania ze świadczeń jest nieuzasadnione i nie ma podstaw prawnych.
Rzecznik wskazał również na rażące naruszenie prawa, tj. 58 § 1-3 KC oraz art. 83 § 1 KC poprzez uznanie, że
zadeklarowanie kwoty podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne na maksymalnym wyznaczonym
przez ustawę poziomie jest sprzeczne z ustawą albo ma na celu obejście ustawy, jest sprzeczne z zasadami

współżycia społecznego lub złożone dla pozoru i w związku z tym nieważne, podczas gdy nie jest dopuszczalne
zastosowanie w stosunkach ubezpieczenia społecznego przepisów prawa cywilnego
Stanowisko SN
Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy wskazał, że przedmiotem stosunków ubezpieczenia są prawa i obowiązki ubezpieczonego oraz
instytucji ubezpieczeniowej dotyczące składek oraz ochrony ubezpieczeniowej. Zależność ta nie przybiera
w ubezpieczeniu społecznym znamion wzajemności (ekwiwalentności) w znaczeniu przyjętym w prawie cywilnym.
Stosunków ubezpieczenia społecznego nie da się zatem zakwalifikować do stosunków zobowiązaniowych, nie
można tu bowiem mówić, tak jak w przypadku cywilnoprawnych zobowiązań wzajemnych, o ścisłej współzależności
(synallagmatyczności) składki i świadczenia. Jednocześnie Sąd Najwyższy stanowczo podkreślił autonomiczność
i odrębność przepisów prawa ubezpieczeń społecznych wobec przepisów prawa cywilnego, w związku z czym uznał,
że na gruncie stosunków ubezpieczenia społecznego dopuszcza się tylko na zasadzie wyjątku stosowanie
wskazanych expressis verbis regulacji cywilistycznych.
Sąd wskazał również, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne osób prowadzących pozarolniczą
działalność gospodarczą została określona inaczej niż innych ubezpieczonych. Z tych względów określenie
wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ustawodawca pozostawił osobom prowadzącym
pozarolniczą działalność. W konsekwencji w przypadku tych ubezpieczonych obowiązek opłacania składek na
ubezpieczenia społeczne i ich wysokość nie są powiązane z osiągniętym faktycznie przychodem, lecz wyłącznie
z istnieniem tytułu ubezpieczenia i zadeklarowaną przez ubezpieczonego kwotą, niezależnie od tego, czy
ubezpieczony osiąga przychody i w jakiej wysokości.
SN wskazał ponadto, że jednoznaczność wyrażonej w art. 18 ust. 8 SysUbSpołU normy prawnej, a zatem możliwość
jej rekonstrukcji w oparciu o językowe reguły wykładni, stoi na przeszkodzie sięgania do innych sposobów wykładni.
W świetle obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego ZUS nie może kwestionować kwoty
zadeklarowanej przez osobę prowadzącą działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne,
jeżeli mieści się ona w granicach określonych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym w obecnym
stanie prawnym nie ma podstaw do kwestionowania przez ZUS podstawy wymiaru zasiłków z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa. W odniesieniu do osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych jako
osoby prowadzące pozarolniczą działalność, ZUS jest uprawniony jedynie do kwestionowania istnienia tytułu objęcia
tymi ubezpieczeniami - jeżeli działalność została podjęta dla pozoru.
Powyższe rozważania doprowadziły SN do wniosku o niewłaściwym zastosowaniu prawa przez Sąd Apelacyjny
w zaskarżonym wyroku. Interpretacja prawa dokonana w zakwestionowanym orzeczeniu prowadzi do ograniczenia
praw jednostki na rzecz imperium państwa, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Komentarz
Analizowane przez sądy w niniejszej sprawie zagadnienie budzi wątpliwości w orzecznictwie od wielu lat. Za słuszne,
jak i prawnie uzasadnione można uznać stanowisko Sądu II instancji w tej sprawie, że skoro ZUS stoi na straży
prawidłowości wypłacania świadczeń z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych i skoro jest uprawniony do
kontroli tytułu ubezpieczenia społecznego, to efektywnej kontroli powinna podlegać również deklarowana podstawa
wymiaru składek. Również powołanie się na aspekt równego traktowania ubezpieczonych pozostaje w spójności
systemowej. Występowanie relacji między kwotą opłaconej składki a wysokością świadczeń wypłacanych
w przypadku zaistnienia zdarzenia ubezpieczeniowego stanowi fundament racjonalnego systemu
ubezpieczeniowego, stąd ograniczenie się do wykładni językowej może budzić wątpliwości. Należy mieć również na
względzie niespójność samego orzecznictwa SN na przestrzeni lat, w którym można zidentyfikować odwoływanie się
do zasad słuszności w stosunkach ubezpieczeniowych.

Wyrok Sądu Najwyższego z 13.3.2024 r., II NSNc 348/23,

Sąd Najwyższy uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na autonomiczność prawa ubezpieczeń społecznych względem prawa cywilnego oraz konieczność zgodności podstawy wymiaru składek z przepisami ustawy. Warto zauważyć, że interpretacja prawa powinna uwzględniać zasady sprawiedliwości społecznej.