Udostępnienie informacji o umowie zawartej w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego a tajemnica przedsiębiorcy

W publikacji omawiane jest zagadnienie udostępniania informacji o umowach w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego z uwzględnieniem tajemnicy przedsiębiorcy. Analizowane są przesłanki materialne i formalne dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy oraz konieczność prawidłowego wyważenia interesów. W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej podkreśla się konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy przy jednoczesnym zapewnieniu transparentności działania organów publicznych.

Tematyka: partnerstwo publiczno-prywatne, tajemnica przedsiębiorcy, umowa publiczna, dostęp do informacji publicznej, transparentność działania, ochrona informacji, przesłanki odmowy udostępnienia informacji

W ramach kontroli odmowy udostępnienia informacji o umowie zawartej w ramach partnerstwa publiczno-
prywatnego z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy konieczne jest badanie przesłanek materialnych
i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. W procesie udostępnienia informacji publicznej chodzi zatem nie
tylko o ustalenie czy dana informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy, lecz także o prawidłowe
wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej
nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Lech L. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnej kserokopii zawartej przez
Prezydenta Miasta P. z „S.” sp. z o.o. umowy w sprawie budowy spalarni odpadów komunalnych. Prezydent Miasta
P. odmówił udostępnienia żądanej informacji, w części w jakiej stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy – partnera
prywatnego „S.” sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 6.1.2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1764; dalej jako: InfPublU) prawo do informacji
publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji, gdy
przedsiębiorcy rezygnują z przysługującego im prawa. Organ stwierdził, że część umowy, co do której „S.” sp. z o.o.
zastrzegła poufność zawiera informacje o wartości gospodarczej, w szczególności o charakterze organizacyjnym
i finansowym, których publiczne udostępnienie mogłoby spowodować zachwianie konkurencyjności partnera
prywatnego na rynku. Organ stwierdził też, że udostępnienie całej treści umowy nie może mieć też miejsca z uwagi
na art. 60d ust. 7 ustawy z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1579; dalej
jako: PrZamPubl). Zgodnie z tym przepisem przeprowadzony z oferentem dialog konkurencyjny ma charakter poufny
i może dotyczyć wszelkich aspektów zamówienia, zaś żadna ze stron nie może bez zgody drugiej strony ujawnić
informacji technicznych i handlowych związanych z dialogiem. W ocenie organu ochrona, o której mowa
w przywołanej regulacji ma charakter bezterminowy i trwa także po zakończeniu dialogu konkurencyjnego.
Postanowienia umowy, których organ nie może udostępnić wnioskodawcy są przeniesieniem poczynionych
w ramach dialogu konkurencyjnego ustaleń. „S.” sp. z o.o. zastrzegła, że całość dialogu konkurencyjnego ma
charakter poufny i dotyczy to zarówno wszystkich informacji ustnych oraz pisemnych przez nią przekazanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 11 ust. 4
ustawy z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 419; dalej jako: ZNKU)
przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne,
technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których
przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie organu S. Spółka z o.o.
podjęła takie działania, bowiem przed zawarciem umowy skierowała do Urzędu Miasta P. pismo, w którym wskazała
określone treści umowy, które powinny zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy.
Lech L. wniósł skargę twierdząc, że u podwalin prawa dostępu do informacji publicznej leży przed wszystkim
stworzenie obywatelom możliwości uzyskiwania informacji o działalności władz, transparentność wykonywania
władzy, dysponowania środkami publicznymi, które mają wpływ na tworzenie społeczeństwa obywatelskiego oraz na
ograniczenie nadużywania władzy przez organy państwa bądź też jednostki wykorzystujące właśnie pieniężne środki
publiczne. Wprowadzono co prawda ograniczenia dostępu do informacji publicznej, jednak należy pamiętać, że są to
jedynie wyjątki od zasady jawności. Wskazano na orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi
zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora
publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna
samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy
przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji. Uznano, że umowa
w sprawie spalarni odpadów sama w sobie stanowi informację publiczną, bowiem została zawarta przez
jednostkę samorządu terytorialnego, jej przedmiot obejmuje realizację powierzonych gminie prawem zadań,
a jej realizacja nastąpi z wykorzystaniem środków publicznych, jak również zawiera w swojej treści szereg
informacji o charakterze informacji publicznych dotyczących spraw majątkowych jednostki samorządu
terytorialnego.
W ocenie sądu za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu InfPublU, której udostępnienia
organ może odmówić, uznana może być jedynie taka informacja, której ujawnienie spowodować może faktyczną,
realną szkodę w interesach przedsiębiorcy. O ile bowiem racjonalny ustawodawca chciałby wprowadzić ochronę
informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy rozumianych jako wszelkie informacje, które ten przedsiębiorca

zechce utajnić wprowadziłby inny model sankcjonowania nieuprawnionego ujawnienia informacji publicznych
informacje takowe zawierających. W rezultacie organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego poprzez
przyjęcie, że samo podjęcie przez „S.” sp. z o.o. kroków mających na celu zachowanie poufności informacji, było
wystarczające dla uznania, iż dane informacje faktycznie stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa. Następstwem tej
błędnej wykładni prawa materialnego było zaś naruszenie przepisów postępowania wyrażające się w niewyjaśnieniu
wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności w braku wyjaśnienia czy wszystkie zastrzeżone
przez stronę umowy jako zawierające tajemnice przedsiębiorstwa fragmenty tej umowy tajemnicę takową faktycznie
zawierają. Odmienna, a przyjęta przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie wykładnia pojęcia
tajemnicy przedsiębiorcy jako zależnego wyłącznie od stanowiska zajętego w tej sprawie przez samego
przedsiębiorcę, prowadziłaby przy tym do niedających się pogodzić z konstytucyjnym charakterem prawa do
informacji publicznej skutków, bowiem to wyłącznie od woli przedsiębiorcy, a nie od obiektywnych
okoliczności faktycznych uzależniona byłaby praktyczna realizacja prawa obywatela do dostępu do
informacji publicznej. Niebezpieczeństwo to jest szczególnie wyraźnie widoczne właśnie w realiach niniejszej
sprawy, gdzie zakres rzekomej tajemnicy przedsiębiorcy zakreślony został ekstremalnie szeroko, obejmując
nią nie tylko model finansowy, czy rozwiązania techniczne i technologiczne inwestycji, lecz także m.in. część
zamierzonego efektu ekologicznego inwestycji, kwestie związane z odpowiedzialnością partnera prywatnego
wobec Miasta P., czy też kwestie rozwiązania umowy na podstawie okoliczności, za które odpowiedzialność
ponosi partner prywatny, względnie miasto. Szczególnie znamienne jest przy tym, że w aktach sprawy
administracyjnej przekazanych sądowi brak było kompletnej wersji przedmiotowej umowy w przedmiocie spalarni
odpadów, a żądanie jej nadesłania skierowane przez sąd do organu odwoławczego przekazane zostało przez ten
organ Prezydentowi Miasta P., który odmówił udostępnienia oryginału umowy sądowi orzekającemu w sprawie
powołując się na obawę uzyskania dostępu do pełnej wersji umowy przez osobę żądającą udostępnienia informacji
publicznej. Powyższe wyraźnie wskazuje, że również SKO w P. wydając zaskarżoną decyzję nie miało dostępu do
pełnej treści przedmiotowej umowy, a więc orzekało nie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, lecz jedynie
w oparciu o stanowisko podmiotu gospodarczego będącego stroną umowy i organu I instancji.
Odnosząc się do argumentacji podniesionej w decyzji organu I instancji jakoby udostępnienie całej treści umowy nie
mogło mieć miejsca z uwagi na art. 60d ust. 7 PrZamPubl, sąd wyjaśnił, że wnioskodawca nie zwrócił się
o udostępnienie mu informacji dotyczących postępowania w toku którego doszło do wyboru oferty S. Spółka z o.o.,
lecz jedynie kompletnej umowy. Zaś zgodnie z art. 139 ust. 3 PrZamPubl umowy w sprawach zamówień publicznych
są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
Przepis ten wprost eliminuje zatem w stosunku do samej treści umów stosowanie przesłanek wyłączenia ich jawności
innych niż określone w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
Sąd podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić, że generalną zasadą jest
udostępnianie przez organ wnioskowanych informacji publicznych, zaś przepisy ustanawiające wyjątek od
tej zasady generalnej muszą być interpretowane ściśle. W przypadku zaistnienia przesłanek odmowy
udostępnienia informacji z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa obowiązkiem organu będzie precyzyjne
wskazanie jakich informacji odmowa dotyczy oraz uargumentowanie swojego stanowiska w uzasadnieniu
zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną podzielając argumentację WSA w Poznaniu.
Wyrok NSA z 16.2.2018 r., I OSK 852/16

Wniosek publikacji podkreśla konieczność precyzyjnego określenia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy oraz ścisłego interpretowania przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzje organów administracji publicznej w kontekście tajemnicy przedsiębiorcy powinny uwzględniać zasadę jawności informacji oraz być oparte na kompletnym i rzetelnym materiale dowodowym.