Gry losowe

TS orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że to postanowienie stoi na przeszkodzie karom, takim jak kara rozpatrywana w postępowaniu głównym, nakładanym z powodu naruszenia przepisów krajowych, ustanawiających system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych, w sytuacji gdy te przepisy okazują się sprzeczne z tym postanowieniem. Sporting Odds Ltd jest brytyjską spółką, która posiada zezwolenie na organizację gier losowych w Zjednoczonym Królestwie. W wyniku kontroli strony internetowej „hu.sportingbeteuro.com”, przeprowadzonej w dniach od 6 do 12.1.2016 r. organ podatkowy ustalił, że Sporting Odds organizował zakłady sportowe, mimo że nie posiadał koncesji ani zezwolenia wymaganych przez prawo węgierskie i nałożył na Sporting Odds grzywnę w wysokości 3 500 000 HUF. Sporting Odds uznał, że węgierskie uregulowanie dotyczące sektora gier losowych jest sprzeczne z prawem UE i wniósł skargę na sporną decyzję do sądu w Budapeszcie.

Tematyka: TS, art. 56 TFUE, gry losowe, Sporting Odds, koncesje, zezwolenia, system regulacji, system monopolu państwowego, swoboda świadczenia usług, proporcjonalność, ograniczenia, postanowienie, przeszkoda, system koncesji i zezwoleń, przepisy krajowe, sprawiedliwość, Trybunał Sprawiedliwości, prawo UE

TS orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że to postanowienie stoi na przeszkodzie
karom, takim jak kara rozpatrywana w postępowaniu głównym, nakładanym z powodu naruszenia przepisów
krajowych, ustanawiających system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych, w sytuacji gdy te
przepisy okazują się sprzeczne z tym postanowieniem.
Sporting Odds Ltd jest brytyjską spółką, która posiada zezwolenie na organizację gier losowych w Zjednoczonym
Królestwie. W wyniku kontroli strony internetowej „hu.sportingbeteuro.com”, przeprowadzonej w dniach od 6 do
12.1.2016 r. organ podatkowy ustalił, że Sporting Odds organizował zakłady sportowe, mimo że nie posiadał koncesji
ani zezwolenia wymaganych przez prawo węgierskie i nałożył na Sporting Odds grzywnę w wysokości 3 500 000
HUF. Sporting Odds uznał, że węgierskie uregulowanie dotyczące sektora gier losowych jest sprzeczne z prawem
UE i wniósł skargę na sporną decyzję do sądu w Budapeszcie.
Poprzez pytania prejudycjalne sąd odsyłający dążył do ustalenia, czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten
sposób, że to postanowienie stoi na przeszkodzie dualnemu systemowi organizacji rynku gier losowych, w ramach
którego niektóre rodzaje gier losowych należą do systemu monopolu państwowego, a inne podlegają systemowi
koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych?
Na wstępie TS wskazał, że regulacje dotyczące gier losowych należą do dziedzin, w których pomiędzy państwami
członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące aspektów moralnych, religijnych i kulturowych. W przypadku
braku harmonizacji na poziomie UE w tym zakresie, do każdego państwa członkowskiego, w ramach
przysługującego im uznania, należy ocena w tych dziedzinach wymogów związanych z ochroną danych interesów
(wyrok Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C 42/07, pkt 57). Z orzecznictwa TS wynika, że
w dziedzinie gier losowych dla każdego ograniczenia przewidzianego w ustawodawstwie krajowym należy oddzielnie
dokonać oceny w szczególności tego, czy jest ono właściwe dla realizacji celów wskazanych przez państwo w danym
przypadku oraz czy nie wykracza poza to, co niezbędne dla ich osiągnięcia (wyrok Carmen Media Group, C 46/08,
pkt 60). Trybunał stwierdził, że wyłącznie okoliczność, iż różne rodzaje gier losowych są objęte, w przypadku jednych
– monopolem państwowym, w przypadku innych – systemem zezwoleń wydawanych prywatnym podmiotom, nie
może sama w sobie prowadzić do pozbawienia uzasadnienia, w świetle zgodnych z prawem celów założonych
w tych monopolach, środków, które podobnie jak monopol państwowy wydają się prima facie najbardziej restrykcyjne
i najbardziej skuteczne. Taka rozbieżność systemów prawnych nie może wpłynąć negatywnie na możliwość realizacji
przez monopol państwowy założonego w nim celu, jakim jest przeciwdziałanie zachętom względem obywateli do
nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier. Jednak dualny system organizacji
rynku gier losowych może okazać się sprzeczny z art. 56 TFUE w przypadku stwierdzenia, że właściwe organy
prowadzą politykę mającą raczej zachęcać do udziału w grach losowych, innych niż objęte monopolem państwowym,
zamiast ograniczać okazje do gry w sposób spójny i systematyczny. Powyższe działanie władz powoduje, że cel,
jakim jest przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od
gier, będący u podstaw ustanowienia rzeczonego monopolu, nie może być skutecznie osiągnięty za jego pomocą
(Carmen Media Group, pkt 68).
W niniejszej sprawie, w celu uzasadnienia dualistycznego systemu regulacji gier losowych, węgierski rząd powołał
się zarówno na względy porządku publicznego, zdrowia publicznego, bezpieczeństwa publicznego, jak też ochrony
konsumentów, przeciwdziałania uzależnieniu i zapobiegania oszustwom. Trybunał stwierdził, że te cele mogą
uzasadniać ograniczenia dotyczące działalności w zakresie gier losowych.
Ponadto TS stwierdził, że cel polegający wyłącznie na zwiększeniu przychodów skarbu państwa nie może
uzasadniać ograniczenia swobodnego świadczenia usług, ale okoliczność, że ograniczenie działalności w zakresie
gier losowych przyczynia się dodatkowo do zwiększenia wpływów do budżetu danego państwa członkowskiego, nie
uniemożliwia uzasadnienia tego ograniczenia w zakresie, w jakim dąży ono w rzeczywistości przede wszystkim do
osiągnięcia celów odnoszących się do nadrzędnych względów interesu ogólnego. Jednak TS wskazał, że ustalenie
tego należy do sądu krajowego (wyrok Berlington Hungary i in., C 98/14, pkt 60, 61). Odnosząc się do polityki
liberalizacji pewnych rodzajów gier losowych TS uznał, że tego rodzaju polityka może być spójna zarówno z celem
polegającym na przeciwdziałaniu prowadzeniu działalności w zakresie gier losowych w celach przestępczych lub
popełniania oszustw, jak i z celem zapobiegania skłanianiu do ponoszenia nadmiernych wydatków na gry oraz walki
z uzależnieniem od nich, poprzez nakierowywanie konsumentów na ofertę podmiotów posiadających zezwolenia,
która jest zarazem wolna od elementów przestępczych, jak też z założenia ma lepiej chronić konsumentów przed
nadmiernymi wydatkami i uzależnieniem od hazardu (wyrok Berlington Hungary i in., pkt 69). Aby osiągnąć ten cel
podmioty działające na podstawie zezwolenia powinny stanowić stabilną, lecz jednocześnie atrakcyjną alternatywę
w stosunku do działalności zakazanej, co może wymagać m.in. szerokiego zastosowania nowoczesnych technik



dystrybucyjnych. Jednak TS podkreślił, że polityka kontrolowanej ekspansji działalności w zakresie gier losowych
może być uznana za spójną tylko wtedy, gdyby przestępcza i oszukańcza działalność w zakresie gier oraz
uzależnienie od hazardu, mogły – w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych leżących u podstawy sporu
w postępowaniu głównym – stanowić problem na Węgrzech i gdyby tego rodzaju rozszerzenie licencjonowanej
i regulowanej działalności mogło ten problem rozwiązać (wyrok Berlington Hungary i in., pkt 71). Trybunał wskazał,
że do sądu odsyłającego należy zbadanie w ramach zawisłej przed nim sprawy, czy te warunki są spełnione, a jeśli
tak, to czy rozmiary rozpatrywanej polityki ekspansji nie mogą sprawić, że będzie ona nie do pogodzenia z celami, na
jakie powołuje się rząd węgierski.
Trybunał orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż postanowienie to zasadniczo nie stoi na
przeszkodzie dualnemu systemowi organizacji rynku gier losowych, w ramach którego niektóre rodzaje gier losowych
należą do systemu monopolu państwowego, a inne podlegają systemowi koncesji i zezwoleń na organizowanie gier
losowych, o ile sąd odsyłający stwierdzi, że uregulowanie ograniczające swobodę świadczenia usług rzeczywiście
realizuje w sposób spójny i systematyczny cele przywołane przez państwo członkowskie.
Poprzez kolejne pytania prejudycjalne sąd odsyłający dążył do ustalenia, czy art. 56 TFUE należy interpretować
w ten sposób, że to postanowienie stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu zgodnie z którym udzielenie
zezwolenia na organizację gier losowych w Internecie jest zastrzeżone wyłącznie dla operatorów gier losowych
prowadzących, na podstawie koncesji, kasyno znajdujące się na terytorium krajowym?
Swoboda świadczenia usług oznacza w szczególności eliminację wszelkiej dyskryminacji w stosunku do
usługodawcy z powodu jego przynależności państwowej lub okoliczności, że posiada on siedzibę w innym państwie
członkowskim niż państwo świadczenia usług. Wymóg, aby przedsiębiorstwo utworzyło stały zakład lub spółkę
zależną w państwie członkowskim, w którym świadczy usługi, sprzeciwia się bezpośrednio istocie swobody
świadczenia usług, ponieważ uniemożliwia świadczenie w tym państwie usług przez usługodawców mających
siedzibę w innym państwie członkowskim (wyrok Komisja/Niemcy, C 546/07, pkt 39). Z orzecznictwa wynika, że
system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych musi być oparty na obiektywnych, niedyskryminujących
i znanych z góry kryteriach, zakreślających ramy uznania władz krajowych po to, aby nie korzystały one z niego
w sposób arbitralny (wyrok Unibet International, C 49/16, pkt 41). W ocenie TS ograniczenie, takie jak stwierdzone
w postępowaniu głównym, ma charakter dyskryminujący. Jest ono zgodne z unijnym prawem tylko wówczas, gdy jest
objęte art. 52 TFUE, tj. uzasadnione ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia
publicznego (wyrok Engelmann, C 64/08, pkt 34). Rząd węgierski powołuje się na względy porządku i zdrowia
publicznego, twierdząc, że państwowa kontrola gier prowadzonych w Internecie jest ograniczona i że przepis krajowy
zapewnia, że gry losowe w Internecie, które wiążą się z wyższym ryzykiem niż tradycyjne gry losowe, są zastrzeżone
dla wiarygodnych podmiotów prowadzących kasyna znajdujące się na terytorium krajowym, które spełniają wymogi
dotyczące ochrony konsumentów i porządku publicznego.
Trybunał przyznał, że z powodu braku bezpośredniego kontaktu pomiędzy konsumentem a operatorem gry losowe
dostępne przez Internet wiążą się z innym i bardziej znaczącym ryzykiem w porównaniu do tradycyjnego rynku takich
gier, jeżeli chodzi o ewentualne oszustwa popełnione przez podmioty prowadzące te gry wobec konsumentów (wyrok
Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 70). Jednak dany przepis musi spełniać warunki
wynikające z orzecznictwa TS w zakresie zasady proporcjonalności (wyrok Placanica i in., C 338/04, C 359/04 i C
360/04, pkt 48). W ocenie TS takie ograniczenie, które jest równoznaczne z zastrzeżeniem na rzecz operatorów
kasyn położonych na terytorium kraju dostęp do rynku gier losowych w Internecie, wykracza poza to, co można
uznać za proporcjonalne, ponieważ istnieją mniej restrykcyjne środki pozwalające na osiągnięcie celów powołanych
przez rząd węgierski.
Trybunał orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi
krajowemu, takiemu jak będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zgodnie z którym udzielenie
zezwolenia na organizację gier losowych w Internecie jest zastrzeżone wyłącznie dla operatorów gier losowych
prowadzących, na podstawie koncesji, kasyno znajdujące się na terytorium krajowym, ponieważ ten przepis nie
stanowi warunku niezbędnego dla realizacji zamierzonych celów i istnieją mniej restrykcyjne środki pozwalające na
ich osiągnięcie.
Ponadto TS orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie węgierskiemu
ustawodawstwu, które ustanawia system koncesji i zezwoleń na organizowanie gier losowych w Internecie, jeżeli
zawiera ono przepisy dyskryminujące operatorów posiadających siedziby w innych państwach członkowskich lub jeśli
przewiduje ono przepisy niedyskryminujące, stosowane jednak w sposób nieprzejrzysty lub wykonywane w sposób,
który uniemożliwia lub utrudnia kandydaturę niektórych oferentów posiadających siedziby w innych państwach
członkowskich.
Poprzez kolejne pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE
w zw. z art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta) stoją na przeszkodzie przepisom
krajowym, które nie przewidują badania z urzędu proporcjonalności środków ograniczających swobodę świadczenia
usług w rozumieniu art. 56 TFUE i nakładają ciężar dowodu na strony postępowania?



Trybunał podkreślił, że do sądów krajowych należy dokonanie całościowej oceny okoliczności, w których przyjęto
i wdrożono przepisy zawierające ograniczenie, na podstawie dowodów przedstawionych przez właściwe organy
państwa członkowskiego, zmierzających do wykazania istnienia celu odpowiedniego do uzasadnienia ograniczenia
jednej z podstawowych swobód zagwarantowanych przez TFUE oraz proporcjonalności tego ograniczenia (wyrok
Online Games i in., C 685/15, pkt 65). O ile sąd krajowy może być zobowiązany przez krajowe przepisy proceduralne
do zastosowania koniecznych środków mających na celu ułatwienie przedstawienia takich dowodów, o tyle nie
można od niego wymagać, aby zastąpił te organy w zakresie obowiązku przedstawienia uzasadnienia
spoczywającego na tych organach. Jeśli takie uzasadnienie nie zostanie przedstawione ze względu na nieobecność
lub pasywność tych organów, sąd krajowy powinien mieć możliwość wyciągnięcia wszelkich konsekwencji z jego
braku (wyrok Online Games i in., pkt 66). Trybunał uznał, że unijne prawo nie sprzeciwia się krajowym przepisom,
zgodnie z którymi sąd rozpatrujący kwestię zgodności z prawem UE przepisów ograniczających jedną
z podstawowych swobód unijnych, jest zobowiązany do ustalenia z urzędu okoliczności zawisłej przed nim sprawy
w ramach badania istnienia wykroczenia administracyjnego. Jednak pod warunkiem, że takie przepisy nie prowadzą
do sytuacji, w której sąd ten jest zobowiązany do zastąpienia właściwych organów danego państwa członkowskiego,
których zadaniem jest przedstawienie koniecznych dowodów pozwalających temu sądowi na sprawdzenie, czy to
ograniczenie swobód jest uzasadnione (wyrok Online Games i in., pkt 67).
Trybunał orzekł, że art. 56 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE w zw. z art. 47 i 48 Karty należy interpretować w ten sposób, że
nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidują
badania z urzędu proporcjonalności środków ograniczających swobodę świadczenia usług w rozumieniu art. 56
TFUE i nakładają ciężar dowodu na strony postępowania.
W ocenie TS postanowienia art. 56 TFUE w zw. z art. 47 i 48 Karty należy interpretować w ten sposób, że państwo
członkowskie, które wdrożyło przepisy zawierające ograniczenia, ma obowiązek dostarczenia dowodów w celu
wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez TFUE
i przestrzeganie zasady proporcjonalności, a w przypadku braku ich dostarczenia sąd krajowy powinien móc
wyciągnąć wszelkie konsekwencje wynikające z takiego uchybienia. Ponadto, do sądu krajowego należy bowiem
dokonanie ogólnej oceny okoliczności, w których przyjęto i wdrożono przepisy zawierające ograniczenia (wyrok
Pfleger i in., C 390/12, pkt 52), a nie tylko stwierdzenie, że uprzednie badanie skutków uregulowania nie zostało
przeprowadzone. Trybunał orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie można stwierdzić, że
państwo członkowskie nie wywiązało się z obowiązku uzasadnienia środka ograniczającego z uwagi na fakt, że nie
przedstawiło oceny skutków tego środka w chwili jego wprowadzenia do ustawodawstwa krajowego lub w chwili
oceny takiego środka przez sąd krajowy.
Sąd odsyłający dążył do ustalenia również, czy art. 56 TFUE należy interpretować w taki sposób, że to postanowienie
stoi na przeszkodzie karom nakładanym z powodu naruszenia przepisów krajowych, ustanawiających system
koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych, w sytuacji gdy przepisy krajowe okażą się sprzeczne z tym
postanowieniem?
Z orzecznictwa TS wynika, że gdy w dziedzinie gier losowych został wprowadzony ograniczający system i jest on
niezgodny z art. 56 TFUE, naruszenie tego systemu przez podmiot gospodarczy nie może być przedmiotem sankcji
(wyrok Unibet International, pkt 50). W rozpatrywanej sprawie TS orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować
w ten sposób, że to postanowienie stoi na przeszkodzie karom, takim jak kara rozpatrywana w postępowaniu
głównym, nakładanym z powodu naruszenia przepisów krajowych, ustanawiających system koncesji
i zezwoleń na organizację gier losowych, w sytuacji gdy te przepisy okazują się sprzeczne z tym
postanowieniem.
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
Wyrok TS z 28.2.2018 r., Sporting Odds, C-3/17

Trybunał orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że to postanowienie stoi na przeszkodzie karom, takim jak kara rozpatrywana w postępowaniu głównym, nakładanym z powodu naruszenia przepisów krajowych, ustanawiających system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych, w sytuacji gdy te przepisy okazują się sprzeczne z tym postanowieniem. Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie Wyrok TS z 28.2.2018 r., Sporting Odds, C-3/17