Swoboda świadczenia usług
Čepelnik d.o.o. to spółka z siedzibą w Słowenii, która zawarła umowę o dzieło z M.V. dotyczącą prac budowlanych w Austrii. Kontrola policji finansowej wykazała naruszenia przepisów austriackiej ustawy o dostosowaniu prawa pracy. Spór dotyczy zabezpieczenia wobec M.V. za niezapłacone wynagrodzenie. Sprawa ma także wymiar unijny, dotyczący swobody świadczenia usług.
Tematyka: Čepelnik, M.V., policja finansowa, prawo pracy, swoboda świadczenia usług, dyrektywa 2006/123/WE, Trybunał Sprawiedliwości, zabezpieczenie wynagrodzenia, proporcjonalność środków administracyjnych
Čepelnik d.o.o. to spółka z siedzibą w Słowenii, która zawarła umowę o dzieło z M.V. dotyczącą prac budowlanych w Austrii. Kontrola policji finansowej wykazała naruszenia przepisów austriackiej ustawy o dostosowaniu prawa pracy. Spór dotyczy zabezpieczenia wobec M.V. za niezapłacone wynagrodzenie. Sprawa ma także wymiar unijny, dotyczący swobody świadczenia usług.
Čepelnik d.o.o. jest spółką z siedzibą w Słowenii. Zawarła ona z M.V. umowę o dzieło dotyczącą wykonania prac budowlanych w jego domu, położonym w Austrii, o wartości 12 200 euro. M.V. wypłacił spółce kwotę 7000 euro tytułem zaliczki. W wyniku przeprowadzonej na budowie kontroli austriacka policja finansowa stwierdziła, po pierwsze, że Čepelnik nie zgłosiła właściwemu austriackiemu organowi dwóch pracowników oddelegowanych do wykonywania tych prac, co stanowiło naruszenie przepisów austriackiej ustawy o dostosowaniu prawa stosowanego do umów o pracę (dalej jako: AVRAG) oraz, po drugie, że spółka nie dysponowała dokumentacją płacową w języku niemieckim w odniesieniu do czterech oddelegowanych pracowników, co również nie było zgodne z AVRAG. W konsekwencji policja finansowa zobowiązała M.V. do wstrzymania wypłaty wynagrodzenia za wykonane prace. Złożyła też do rejonowego organu administracyjnego w Völkermarkt (dalej jako: organ) wniosek o wniesienie zabezpieczenia w wysokości pozostałego do zapłaty wynagrodzenia, tj. 5200 euro. Organ ten zobowiązał M.V. do wniesienia zabezpieczenia w wysokości 5200 euro tytułem zagwarantowania zapłaty kary pieniężnej, która hipotetycznie mogłaby zostać wymierzona Čepelnik w razie wszczęcia wobec niej postępowania administracyjnego. M.V. nie odwołał się od tej decyzji i wniósł zabezpieczenie. Na podstawie wyroków na Čepelnik zostały nałożone dwie kary pieniężne w wysokości 1000 i 8000 euro za naruszenia administracyjne stwierdzone przez policję finansową w trakcie ww. kontroli. Čepelnik wniosła apelacje od powyższych wyroków. W momencie złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym postępowania w przedmiocie tych apelacji nie zostały jeszcze zakończone. Po zakończeniu prac Čepelnik wezwała M.V. do zapłaty pozostałego należnego jej wynagrodzenia. M.V. nie zapłacił tej kwoty, wobec czego Čepelnik wniosła przeciwko niemu powództwo do sądu. M.V. podnosił, że wniesienie przez niego zabezpieczenia w wysokości 5200 euro na rzecz organu spowodowało zwolnieniem go z obowiązku zapłaty tej kwoty na rzecz Čepelnik. Zgodnie z austriackim prawem wniesienie zabezpieczenia na rzecz organu administracyjnego doprowadziło do wygaśnięcia jego zobowiązania wobec tej spółki. Poprzez pytania prejudycjalne sąd odsyłający zmierzał do ustalenia, czy wykładni art. 56 TFUE oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług i zmieniającej rozporządzenie (UE) Nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym, należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które właściwym organom przyznaje możliwość zobowiązania zleceniodawcy mającego siedzibę w tym państwie do wstrzymania wypłaty na rzecz zleceniobiorcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim wynagrodzenia za wykonane przez niego usługi wskutek wniesienia przez owego zleceniodawcę zabezpieczenia w wysokości pozostałego do zapłaty wynagrodzenia, mającego na celu zagwarantowanie zapłaty kary pieniężnej, która ewentualnie mogłaby zostać nałożona na tego zleceniobiorcę w przypadku stwierdzenia, że naruszył on przepisy prawa pracy tego pierwszego państwa? Rzecznik generalny zwrócił uwagę, że dyrektywa 2014/67, której termin transpozycji upłynął w dniu 18.6.2016 r., została transponowana do prawa austriackiego przez ustawę uchwaloną w czerwcu 2016 r., która weszła w życie dnia 1.1.2017 r. (pkt 41 opinii). Tymczasem okoliczności rozpatrywanej sprawy miały miejsce w marcu 2016 r. W ocenie TS nie ma podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne w zakresie, w jakim dotyczą one tej dyrektywy (wyrok De Clercq i in., C-315/13, pkt 49–51). Zgodnie z art. 1 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym „nie ma ona wpływu na prawo pracy „. W myśl tego przepisu na użytek dyrektywy pojęcie „prawo pracy” oznacza przepisy prawne lub postanowienia umowne dotyczące warunków zatrudnienia, warunków pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy oraz stosunków między pracodawcą a pracownikiem, które państwa członkowskie stosują zgodnie z prawem krajowym, nienaruszającym unijnego prawa. Trybunał wskazał, że jest to szeroka definicja tego pojęcia. Trybunał stwierdził, że jak wynika z motywu 7 dyrektywy 2006/123, unijny prawodawca zamierzał zapewnić równowagę pomiędzy, z jednej strony, eliminowaniem przeszkód w swobodzie świadczenia usług, a z drugiej strony, wymogiem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony celów leżących w interesie ogólnym, zwłaszcza konieczności przestrzegania przepisów prawa pracy (wyrok Femarbel, C-57/12, pkt 39). Otóż ustanowienie w uregulowaniu krajowym, takim jak sporne austriackie, środków odstraszających w celu zapewnienia przestrzegania norm materialnego prawa pracy oraz norm mających zapewnić skuteczność sankcji nałożonych w przypadku ich nieprzestrzegania przyczynia się do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony celu leżącego w interesie ogólnym, jakim jest konieczność przestrzegania przepisów prawa pracy. Wobec powyższego TS uznał, że sporne austriackie uregulowanie objęte jest zakresem pojęcia „prawo pracy” w rozumieniu art. 1 ust. 6 dyrektywy 2006/123. Zatem dyrektywa 2006/123 nie może być stosowana do środków przewidzianych w austriackim uregulowaniu. Trybunał uściślił, że w myśl art. 1 ust. 6 tej dyrektywy powyższy wniosek nie zwalnia z konieczności weryfikacji, czy takie uregulowanie jest zgodne z unijnym prawem, a zwłaszcza z art. 56 TFUE. Z orzecznictwa TS wynika, iż za ograniczenia swobody świadczenia usług należy uznać wszelkie środki, które zakazują korzystania z tej swobody, ograniczają ją lub zmniejszają jej atrakcyjność (wyrok Vanderborght, C-339/15, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto art. 56 TFUE jest źródłem uprawnień nie tylko dla samego usługodawcy, lecz także usługobiorcy (wyroki: X, C-498/10, pkt 23; De Clercq i in., C-315/13, pkt 52). Trybunał stwierdził, że środki, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przez usługodawcę wykroczenia administracyjnego poprzez naruszenie krajowych przepisów prawa pracy pozwalają zobowiązać zleceniodawcę do wstrzymania płatności wobec zleceniobiorcy i wniesienia przez niego zabezpieczenia w wysokości pozostałego do zapłaty wynagrodzenia, mogą zniechęcać zarówno zleceniodawców z danego państwa członkowskiego do korzystania z usług usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim, jak i tych ostatnich do świadczenia usług na rzecz tych pierwszych. Rzecznik generalny stwierdził, że z jednej strony, te środki mogą m.in. powodować przyspieszenie momentu, w którym odbiorca usług musi zapłacić pozostałe do zapłaty wynagrodzenie i tym samym pozbawić go prawa do obniżenia wysokości tego wynagrodzenia, na co zazwyczaj pozwalają stosowne uregulowania krajowe, tytułem naprawienia szkody powstałej wskutek wadliwego lub opóźnionego wykonania prac. Z drugiej strony, omawiane środki mogą pozbawiać usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich prawa do dochodzenia od austriackich klientów zapłaty należnego im wynagrodzenia za wykonane usługi, co grozi zakłóceniem ich płynności finansowej (pkt 37 i 38 opinii). Wobec powyższego TS uznał, że środki, takie jak przewidziane w spornym austriackim uregulowaniu, stanowią ograniczenie swobodnego świadczenia usług. Z orzecznictwa TS wynika, że przepisy krajowe mogące utrudniać korzystanie z podstawowych swobód ustanowionych w TFUE lub czynić je mniej atrakcyjnym mogą być dopuszczone, pod warunkiem że służą osiągnięciu celu leżącego w interesie ogólnym, są właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza zakres konieczny do jego osiągnięcia (wyrok Lahorgue, C-99/16, pkt 31). W rozpatrywanej sprawie austriacki rząd uważał, że ograniczenie swobodnego świadczenia usług jest uzasadnione celami ochrony socjalnej pracowników, zwalczania oszustw, zwłaszcza związanych z obchodzeniem prawodawstwa socjalnego, oraz zapobiegania nadużyciom. Z orzecznictwa TS wynika, że wszystkie wymienione wartości są wśród nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadniać ograniczenie swobodnego świadczenia usług (wyroki: Komisja/Belgia, C-577/10, pkt 45; De Clercq i in., pkt 65). Środki takie jak przewidziane w spornym uregulowaniu służące m.in. zapewnieniu skuteczności sankcji, które mogą ewentualnie zostać nałożone na usługodawcę w przypadku naruszenia krajowych przepisów prawa pracy, zdaniem TS, można uznać za właściwe do zapewnienia realizacji tego rodzaju celów. Odnosząc się do proporcjonalności tego rodzaju uregulowania w świetle tych celów, TS stwierdził, że w razie powzięcia przez właściwe organy krajowe uzasadnionego podejrzenia popełnienia przez usługodawcę wykroczenia administracyjnego poprzez naruszenie przepisów prawa pracy przyznaje ono tym organom możliwość zobowiązania zleceniodawcy do wstrzymania płatności na rzecz usługodawcy oraz wniesienia zabezpieczenia w wysokości pozostałego do zapłaty wynagrodzenia. Omawiane uregulowanie pozwala zatem na zastosowanie takich środków jeszcze przed stwierdzeniem przez właściwy organ, że doszło do popełnienia wykroczenia administracyjnego będącego wynikiem oszustwa, zwłaszcza związanego z obchodzeniem prawodawstwa socjalnego, nadużycia lub praktyki mogącej godzić w ochronę pracowników. Na podstawie tego uregulowania usługodawca, wobec którego powstało takie uzasadnione podejrzenie, nie ma przed zastosowaniem tych środków możliwości przedstawienia swojego stanowiska co do zarzucanych mu czynów. W ocenie TS wysokość zabezpieczenia, do którego wniesienia może zostać zobowiązany odbiorca danych usług, odpowiada, zgodnie z austriackim uregulowaniem, wysokości wynagrodzenia pozostałego do zapłaty na dzień przyjęcia tego środka. Ponieważ właściwe organy mogą ustalić wysokość tego zabezpieczenia niezależnie od ewentualnych wad budowlanych lub innych uchybień popełnionych przez usługodawcę przy wykonywaniu umowy o dzieło, może ona przekroczyć, w stosownym przypadku nawet w sposób znaczny, kwotę, do której zapłaty zleceniodawca byłby normalnie zobowiązany po zakończeniu prac. Wobec powyższego TS uznał, że uregulowanie krajowe, takie jak sporne austriackie, wykracza poza to, co jest niezbędne do realizacji celów ochrony pracowników, zwalczania oszustw, zwłaszcza związanych z obchodzeniem prawodawstwa socjalnego, oraz zapobiegania nadużyciom. Trybunał orzekł, że wykładni art. 56 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, takiemu jak sporne austriackie, które właściwym organom przyznaje możliwość zobowiązania zleceniodawcy mającego siedzibę w tym państwie do wstrzymania wypłaty na rzecz zleceniobiorcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim wynagrodzenia za wykonane przez niego usługi wskutek wniesienia przez owego zleceniodawcę zabezpieczenia w wysokości pozostałego do zapłaty wynagrodzenia, mającego na celu zagwarantowanie zapłacenia kary pieniężnej, która ewentualnie mogłaby zostać nałożona na tego zleceniobiorcę w przypadku stwierdzenia, że naruszył on przepisy prawa pracy tego pierwszego państwa. Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie Wyrok TS z 13.11.2018 r., Čepelnik, C-33/17
Trybunał Sprawiedliwości uznał austriackie uregulowania za naruszające swobodę świadczenia usług. Dyrektywa 2006/123/WE nie ma wpływu na prawo pracy. Rozpatrywana sprawa dotyczyła zabezpieczenia wynagrodzenia oraz proporcjonalności środków administracyjnych wobec usługodawców i zleceniobiorców.