Ograniczenie swobody przedsiębiorczości
Organ administracyjny może podjąć decyzję o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego na podstawie podejrzenia prowadzenia działalności prostytucyjnej bez wymaganego zezwolenia. Sprawa dotyczyła sporu dotyczącego ograniczenia swobody przedsiębiorczości w kontekście unijnych przepisów oraz prawa do dobrej administracji. Trybunał uznał, że austriackie uregulowanie narusza unijne zasady i nie spełnia wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Tematyka: Ograniczenie swobody przedsiębiorczości, Trybunał Sprawiedliwości, decyzja administracyjna, zasady unijne, prawo do dobrej administracji
Organ administracyjny może podjąć decyzję o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego na podstawie podejrzenia prowadzenia działalności prostytucyjnej bez wymaganego zezwolenia. Sprawa dotyczyła sporu dotyczącego ograniczenia swobody przedsiębiorczości w kontekście unijnych przepisów oraz prawa do dobrej administracji. Trybunał uznał, że austriackie uregulowanie narusza unijne zasady i nie spełnia wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Organ administracyjny może podjąć decyzję o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego, opierając się na podejrzeniu, iż w tym zakładzie jest prowadzona działalność w zakresie prostytucji, bez wymaganego tym uregulowaniem krajowym zezwolenia, jeżeli taka decyzja byłaby uzasadniona, pod względem faktycznym i prawnym, w formie pisemnej i została przekazana jej adresatowi. Stan faktyczny PI, obywatelka bułgarska, oferowała usługi masażu na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności, które zostało jej wydane przez urząd miasta Innsbruck. W dniu 12.12.2017 r. dwóch funkcjonariuszy policji przeprowadziło kontrolę studia masażu PI. W przekonaniu, że w studiu tym są oferowane klientom usługi seksualne, funkcjonariusze ci podjęli decyzję w tym dniu około godz. 20.30 o jego zamknięciu (dalej jako: sporna decyzją). PI została poinformowana o tej decyzji ustnie. Nie przekazano jej udokumentowanego uzasadnienia tej decyzji. Pełnomocnik PI również nie uzyskał dostępu do odpowiednich dokumentów policyjnych. Wówczas PI wniosła o uchylenie spornej decyzji a dyrekcja regionalna uwzględniła ten wniosek. Decyzja wydana przez ten organ administracyjny nie zawierała uzasadnienia dotyczącego zamknięcia, ani powodów, które doprowadziły do uchylenia spornej decyzji. Dlatego PI wniosła do sądu skargę mającą na celu stwierdzenie niezgodności z prawem zamknięcia jej studia. Pytania prejudycjalne Czy art. 49 TFUE, art. 15 ust. 2 i art. 16, 47 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta) oraz ogólną zasadę prawa do dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że w ww. okolicznościach sprzeciwiają się one obowiązywaniu uregulowania krajowego, które przewiduje, że organ administracyjny może podjąć decyzję o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego z uwagi na to, że ten organ podejrzewa, iż w zakładzie tym jest prowadzona działalność w zakresie prostytucji bez wymaganego zezwolenia w zakresie, w jakim, po pierwsze, to uregulowanie nie wymaga, aby taka decyzja była uzasadniona na piśmie, pod względem faktycznym i prawnym, i przekazana jej adresatowi, po drugie, wymaga, aby wniosek ze strony adresata tej decyzji zmierzający do jej uchylenia był uzasadniony, a po trzecie, ogranicza względy, na podstawie których właściwy organ administracyjny może uchylić taką decyzję? Stanowisko TS Stosowanie unijnych swobód Trybunał stwierdził, że prowadzenie studia masażu na terytorium innego państwa członkowskiego jest objęte zakresem stosowania swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Zgodnie z orzecznictwem TS prostytucja stanowi świadczenie usług za wynagrodzeniem (wyrok Jany i in., C-268/99, pkt 49), podczas gdy działalność polegająca na prowadzeniu domu publicznego należy do zakresu swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE, jeżeli jest wykonywana przez czas nieokreślony przy wykorzystaniu stałej infrastruktury (wyrok Trijber i Harmsen, C-340/14 i C-341/14, pkt 67–77). W ocenie TS działalność PI jest wykonywana przez czas nieokreślony przy wykorzystaniu stałej infrastruktury, co oznacza, że działalność ta jest objęta zakresem swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE. Trybunał wskazał, że powyższe powinien ustalić sąd odsyłający. Ograniczenie swobody przedsiębiorczości Zgodnie z orzecznictwem TS ograniczeniem swobody przedsiębiorczości jest każdy środek krajowy, który – nawet jeśli jest stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – zakazuje korzystania przez obywateli Unii z tej swobody, utrudnia je lub ogranicza jego atrakcyjność (wyrok Memoria i Dall’Antonia, C- 342/17, pkt 48). Trybunał uznał, że sporne austriackie uregulowanie może utrudniać osobom pochodzącym z innych państw członkowskich, zamierzającym osiedlić się w tym kraju w celu wykonywania tam działalności zawodowej, takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym (wyrok Somowa, C-103/13, pkt 41–45). Wobec powyższego TS uznał, że takie uregulowanie krajowe stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE. Ochrona interesu ogólnego Rząd austriacki twierdził, że sporne uregulowanie krajowe jest niezbędne w celu zapobiegania działaniom przestępczym związanym z prostytucją oraz w celu ochrony zdrowia ludzkiego. Rząd ten podnosi, że w kraju związkowym Tyrol prostytucja nie jest zakazana, ale podlega ona kontroli i ograniczeniom przewidzianym w interesie ogólnym. W tym celu ta działalność podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia. Ponadto, osoby uprawiające prostytucję podlegają szczególnym wymogom w dziedzinie zdrowia i regularnej kontroli mającej na celu wykrywanie chorób przenoszonych drogą płciową, w tym AIDS. Trybunał przypomniał, że zapobieganie popełnianiu przestępstw wobec osób prostytuujących się, w szczególności handlu ludźmi, przymusowej prostytucji oraz prostytucji nieletnich, stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego (wyrok Trijber i Harmsen, C-340/14 i C-341/14, pkt 68). Ponadto z orzecznictwa TS wynika, że ochrona zdrowia publicznego należy do nadrzędnych względów interesu ogólnego uznanych przez unijne prawo (wyrok CMVRO, C- 297/16, pkt 57). Dlatego też sporne uregulowanie, zdaniem TS, jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego i właściwe do zagwarantowania realizacji celów, którym ma służyć samo uregulowanie, obejmujących zapobieganie popełnianiu przestępstw wobec osób, które uprawiają prostytucję, oraz ochronę zdrowia publicznego. W ocenie TS sporne austriackie uregulowanie przewidując, że organ administracyjny może zdecydować o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego z ww. powodów, może co do zasady zostać uznane za proporcjonalne względem tych celów. Prawo do dobrej administracji Sporne austriackie uregulowanie zezwala na zamknięcie zakładu bez żadnego uzasadnienia, pod względem faktycznym i prawnym, sporządzonego w formie pisemnej i doręczonego adresatowi środka, wymagając jednocześnie, aby wniosek o uchylenie decyzji dotyczącej tego zamknięcia został uzasadniony przez zainteresowaną osobę. Z orzecznictwa TS wynika, że skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 Karty wymaga, aby zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego przez organ administracyjny, czy to poprzez treść samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie. Pozwoli to zainteresowanemu na obronę swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz na w podjęcie w sposób w pełni świadomy decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu, a sądowi w pełni umożliwi dokonanie kontroli zgodności z prawem danej decyzji krajowej (wyroki: ZZ, C-300/11, pkt 53; Berlioz Investment Fund, C-682/15, pkt 84). Trybunał podkreślił, że prawo do bycia wysłuchanym w trakcie każdego postępowania, ustanowione w art. 47 i 48 Karty i stanowiące integralną część prawa do obrony, będącego ogólną zasadą prawa Unii oznacza, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione przez zainteresowanego stanowisko, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy oraz uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób. Tym samym obowiązek uzasadnienia decyzji w wystarczająco szczegółowy i konkretny sposób, aby umożliwić zainteresowanemu zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku, stanowi konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony (wyrok Mukarubega, C-166/13, pkt 43, 45, 48). Obowiązek poszanowania prawa do obrony adresatów decyzji, które w znaczący sposób dotykają ich interesów, ciąży więc zasadniczo na organach administracyjnych państw członkowskich wówczas, gdy podejmują one decyzje wchodzące w zakres stosowania unijnego prawa (wyrok Mukarubega, pkt 50). Reasumując TS orzekł, że art. 49 TFUE, art. 15 ust. 2 i art. 16, 47 i 52 Karty oraz ogólną zasadę prawa do dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak te będące przedmiotem sprawy rozstrzyganej w postępowaniu głównym, sprzeciwiają się one obowiązywaniu uregulowania krajowego, które przewiduje, że organ administracyjny może podjąć decyzję o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego, z uwagi na to, że ten organ podejrzewa, iż w zakładzie tym jest prowadzona działalność w zakresie prostytucji bez wymaganego tym uregulowaniem krajowym zezwolenia w zakresie, w jakim po pierwsze, to uregulowanie nie wymaga, aby taka decyzja była uzasadniona, pod względem faktycznym i prawnym, na piśmie i przekazana jej adresatowi, a po drugie, wymaga, aby wniosek o uchylenie tej decyzji był uzasadniony przez jej adresata. Komentarz Działalność gospodarcza prowadzona w przyjmującym państwie członkowskim przez obywatela innego państwa członkowskiego podlega postanowieniom TFUE. Jeżeli ta działalność ma charakter zorganizowany i ciągły obejmują ją postanowienia dotyczące swobody przedsiębiorczości. Trafnie przyjął TS, że austriackie przepisy przewidujące, że organ administracyjny może zdecydować o zamknięciu zakładu handlowego ze skutkiem natychmiastowym ze względu na podejrzenie, iż jest oferowane są w nim usługi prostytucji, bez wymaganego tym uregulowaniem zezwolenia, stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE. Przy czym, zgodnie z konsekwentnie prezentowaną przez Trybunał linią orzeczniczą, te ograniczenia mogą zostać uznane za zgodne z prawem UE, jeżeli są stosowane bez dyskryminacji z uwagi na przynależność państwową, uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego i są właściwe dla zagwarantowania realizacji zamierzonego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia. W ocenie TS w przedstawione przez rząd austriacki cele spornych regulacji stanowią interes ogólny chroniony w prawie UE, a także nie naruszają zasady proporcjonalności. Natomiast obowiązujący w austriackim prawie brak wymogu po pierwsze, uzasadnienia pod względem faktycznym i prawnym decyzji nakazującej zamknięcie ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego, po drugie jej formy pisemnej oraz po trzecie, doręczenia jej adresatowi – narusza unijne zasady. Wyrok TS z 8.5.2019 r., PI, C-230/18
Trybunał Europejski stwierdził, że austriackie przepisy naruszają unijne zasady dotyczące swobody przedsiębiorczości i prawa do dobrej administracji. Decyzja administracyjna o zamknięciu zakładu handlowego na podstawie podejrzenia prowadzenia działalności prostytucyjnej bez zezwolenia nie jest zgodna z unijnymi standardami. Sprawa ma istotne znaczenie dla ochrony praw przedsiębiorców w Unii Europejskiej.