Możliwość nałożenia przez krajowy organ ochrony konkurencji na przedsiębiorstwo, w ramach tej samej decyzji, dwóch grzywien – jednej za naruszenie prawa krajowego, a drugiej za naruszenie prawa unijnego

TSUE orzekł, że krajowy organ ochrony konkurencji może nałożyć na przedsiębiorstwo dwie grzywny w ramach jednej decyzji - jedną za naruszenie prawa krajowego konkurencji, a drugą za naruszenie prawa unijnego. Sprawa dotyczyła decyzji Prezesa UOKiK wobec PZU Życie. SN zwrócił się do TSUE z pytaniem o interpretację zasady ne bis in idem. Trybunał stwierdził, że zasada ta nie stoi na przeszkodzie dla nałożenia dwóch kar, pod warunkiem, że są proporcjonalne do naruszenia.

Tematyka: TSUE, zasada ne bis in idem, krajowy organ ochrony konkurencji, grzywny, naruszenie prawa krajowego, naruszenie prawa unijnego, proporcjonalność, prawo konkurencji, interpretacja prawa

TSUE orzekł, że wyrażoną w art. 50 KPP zasadę ne bis in idem należy interpretować w ten sposób, że nie
sprzeciwia się ona temu, aby krajowy organ ochrony konkurencji nałożył na przedsiębiorstwo, w ramach
jednej i tej samej decyzji, dwie grzywny – jedną za naruszenie krajowego prawa konkurencji, a drugą – za
naruszenie art. 82 WE. Jednak w takiej sytuacji krajowy organ ochrony konkurencji winien niemniej jednak
upewnić się, że grzywny, rozpatrywane łącznie, są proporcjonalne do charakteru tego naruszenia.
Stan faktyczny
Sprawa rozpoznawana przed TSUE dotyczyła decyzji Prezesa UOKiK z 25.10.2007 r., w której Prezes UOKiK uznał,
że PZU Życie nadużywa pozycji dominującej na rynku i nałożył w wydanej decyzji dwie kary. Jedną za naruszenia
przepisów krajowego prawa konkurencji, a drugą z tytułu naruszenia przepisów unijnego prawa konkurencji.
W wyniku kasacji wyroku sprawa została rozpoznana przed SN. PZU kwestionowało nałożenie dwóch kar w jednej
decyzji uzasadniając to zasadą ne bis in idem wyrażoną w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskie (dalej
jako: KPP). PZU bowiem zostało dwukrotnie ukarane za naruszenie prawa UE - na podstawie art. 82 WE w zw. z art.
5 rozporządzenia Nr 1/2003, oraz w oparciu o przepisy krajowego prawa konkurencji.
W związku z powstałymi wątpliwościami SN zwrócił się do TSUE z następującymi pytaniami:
1) Czy dopuszczalna jest taka interpretacja art. 50 KPP, która uzależnia zastosowanie zasady ne bis in idem nie tylko
od tożsamości podmiotu naruszającego i tożsamości okoliczności faktycznych, ale również tożsamości chronionego
interesu prawnego?
2) Czy art. 3 rozporządzenia nr 1/2003 w zw. z art. 50 KPP należy interpretować w ten sposób, że równolegle
stosowane przez organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego Unii prawo konkurencji Unii i krajowe prawo
konkurencji chronią ten sam interes prawny?
Stanowisko TSUE
Na wstępie TSUE wskazał, że oba pytania prejudycjalne należy rozpatrzyć łącznie. Sąd odsyłający (SN) zmierzał
zasadniczo do ustalenia, czy wyrażoną w art. 50 KPP zasadę ne bis in idem należy interpretować w ten sposób, że
sprzeciwia się ona temu, aby krajowy organ ochrony konkurencji nałożył na przedsiębiorstwo, w ramach tej samej
decyzji, dwie grzywny – jedną za naruszenie krajowego prawa konkurencji, a drugą za naruszenie art. 82 WE.
Powołał treść art. 3 ust. 1 i motywu 6 rozporządzenia Nr 1/2003. Z tego ostatniego wynika, że w celu
zagwarantowania, że unijne reguły konkurencji są skutecznie stosowane, organy ochrony konkurencji państw
członkowskich powinny w większym stopniu uczestniczyć w ich stosowaniu. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 zd. 2
rozporządzenia Nr 1/2003 w przypadkach, gdy organy ochrony konkurencji państw członkowskich stosują krajowe
prawo konkurencji do praktyk zakazanych art. 82 WE, stosują one również to postanowienie.
W uzasadnieniu do ww. wyroku Trybunał wskazał, że wielokrotnie rozstrzygał, iż unijne i krajowe prawo konkurencji
jest stosowane równolegle ze względu na to, że przepisy konkurencji na szczeblu europejskim i krajowym dotyczą
różnych aspektów praktyk ograniczających konkurencję, a ich zakresy zastosowania nie pokrywają się (zob. wyrok
z 14.2.2012 r., Toshiba Corporation i in., C 17/10, EU:C:2012:72, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższego wynika zatem, że jeśli Komisja nie wszczęła postępowania mającego na celu przyjęcie decyzji na
mocy rozporządzenia Nr 1/2003 w sytuacji, gdy krajowy organ ochrony konkurencji stosuje przepisy prawa krajowego
zakazujące przedsiębiorstwu jednostronnego postępowania, które może mieć wpływ na handel między państwami
członkowskimi w rozumieniu art. 82 WE, art. 3 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Nr 1/2003 nakłada na ten organ
obowiązek równoległego stosowania też art. 82 WE (analogicznie odnośnie do art. 81 WE wyrok z 14.2.2012 r.,
Toshiba Corporation i in., C 17/10, EU:C:2012:72, pkt 77, 78).
Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 1/2003 stanowi „Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub
krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji do porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw lub praktyk
uzgodnionych w rozumieniu art. 81 ust. 1 [WE], które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi
w rozumieniu tego przepisu, stosują również art. 81 [WE] do takich porozumień, decyzji lub praktyk uzgodnionych.
W przypadkach, gdy organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo
konkurencji do praktyk zakazanych art. 82 [WE], stosują również art. 82 [WE]”.

W myśl art. 5 rozporządzenia Nr 1/2003, organy ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnione do
stosowania art. 82 WE mogą wydawać decyzje nakładające grzywny, okresowe kary pieniężne lub inne kary
przewidziane w krajowych przepisach prawa. Warto wskazać, że w dziedzinie konkurencji zasada ne bis in idem
zabrania ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa z tytułu antykonkurencyjnego zachowania, za
które zostało ono ukarane we wcześniejszym, niepodlegającym już zaskarżeniu rozstrzygnięciu lub też
w odniesieniu do którego w rozstrzygnięciu tym uznano, że nie ponosi ono za nie odpowiedzialności (zob.
wyrok TSUE z 14.2.2012 r., Toshiba Corporation i in., C 17/10 EU:C:2012:72, pkt 94). Rzecznik generalny w opinii do
omawianego orzeczenia wskazał, że art. 50 KPP dotyczy zatem konkretnie ponownego przeprowadzania
postępowania, które zostało już zakończone wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie tego samego
czynu (pkt 21 opinii Rzecznika Generalnego). Zatem, zasada ne bis in idem nie znajduje zastosowania w sytuacji
takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której krajowy organ ochrony konkurencji stosuje równolegle
krajowe prawo konkurencji i unijne reguły konkurencji i karze przedsiębiorstwo, na które w ramach jednej i tej samej
decyzji nakłada jedną grzywnę za naruszenie prawa krajowego, a drugą – za uchybienie unijnym regułom
konkurencji. TSUE słusznie podkreślił, że w przypadku nałożenia grzywny za naruszenie art. 82 TWE w zw.
z art. 5 rozporządzenia Nr 1/2003, krajowy organ musi wykonywać swoją kompetencję z poszanowaniem
prawa unijnego. Trybunał przypomniał w omawianym orzeczeniu, że z jego utrwalonego orzecznictwa wynika, iż
jeżeli regulacja unijna nie zawiera żadnego szczególnego przepisu przewidującego karę za naruszenie lub odsyła
w tym zakresie do krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, to art. 10 WE zobowiązuje
państwa członkowskie do podjęcia wszelkich odpowiednich środków w celu zapewnienia stosowania i skuteczności
prawa UE. Ponadto podkreślił, że mimo tego, że państwa członkowskie zachowują swobodę wyboru kar, to muszą
one czuwać nad tym, by naruszenia prawa unijnego były sankcjonowane analogicznie i przy zastosowaniu
analogicznych procedur do tych, które mają zastosowanie do naruszeń prawa krajowego o podobnym charakterze
i ciężarze, przy czym kara musi być w każdym razie proporcjonalna (tak analogicznie wyrok z 10.7.1990 r., Hansen,
C 326/88, EU:C:1990:291, pkt 17).
TSUE wskazał, powołując się na uwagi Prezesa UOKiK, rządu polskiego, Komisji i Urzędu Nadzoru EFTA, że zasada
ne bis in idem nie znajduje zastosowania w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której
krajowy organ ochrony konkurencji stosuje równolegle, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 1/2003, krajowe
prawo konkurencji i unijne reguły konkurencji i na mocy art. 5 rozporządzenia Nr 1/2003 karze przedsiębiorstwo, na
które w ramach jednej i tej samej decyzji nakłada jedną grzywnę za naruszenie prawa krajowego, a drugą – za
uchybienie unijnym regułom konkurencji. Warto wskazać, że Urząd Nadzoru EFTA podnosił w swoich uwagach, że
organ krajowy powinien upewnić się, czy te grzywny, rozpatrywane łącznie, są proporcjonalne do charakteru
naruszenia, czego sprawdzenie w sprawie zawisłej w postępowaniu głównym należy do sądu krajowego (pkt 35
wyroku).
Biorąc pod uwagę powyższe TSUE orzekł, że wyrażoną w art. 50 KPP zasadę ne bis in idem należy interpretować
w ten sposób, że nie sprzeciwia się ona temu, aby krajowy organ ochrony konkurencji nałożył na przedsiębiorstwo,
w ramach jednej i tej samej decyzji, dwie grzywny – jedną za naruszenie krajowego prawa konkurencji, a drugą – za
naruszenie art. 82 WE. Jednak w takiej sytuacji krajowy organ ochrony konkurencji winien niemniej jednak upewnić
się, że grzywny, rozpatrywane łącznie, są proporcjonalne do charakteru tego naruszenia.
Reasumując, z wydanego orzeczenia TSUE wynika, że zasada ne bis in idem w prawie konkurencji ma zastosowanie
w przypadku ponownego przeprowadzenia postępowania, które zostało już zakończone wydaniem prawomocnego
rozstrzygnięcia w przedmiocie tego samego czynu. Powyższa sytuacja nie znajduje jednak zastosowania
w przypadku równoległego stosowania przepisów unijnego i krajowego prawa przez krajowy organ ochrony
konkurencji. Tym samym krajowy organ ochrony konkurencji - Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
może nałożyć na przedsiębiorcę, w ramach jednej i tej samej decyzji - dwie grzywny – jedną za naruszenie
krajowego prawa konkurencji, a drugą za naruszenie unijnego prawa konkurencji. Zresztą krajowy organ ochrony
konkurencji może stwierdzić naruszenie konkurencji zarówno na krajowym, jak i unijnym rynku, co pozwala na
nałożenie dwóch kar w jednym orzeczeniu. Rzecznik generalny w swoje opinii podkreślił, że dla zastosowania zasady
ne bis in idem w prawie konkurencji muszą zaistnieć wszystkie jej elementy. Natomiast w sprawie toczącej się przed
sądem odsyłającym brakuje elementu bis. Tym samym z krajowy organ ochrony konkurencji podjął jedną decyzję
nakładającą jedną karę pieniężną, stosując równocześnie krajowe i prawo Unii dotyczące konkurencji, co powoduje,
że zasada ne bis in idem nie ma zastosowania w takich okolicznościach (pkt. 53 i 54 opinii rzecznika Generalnego).
Warto wskazać, że to SN ustali, czy grzywny, rozpatrywane łącznie, są proporcjonalne do charakteru tego
naruszenia.
wyrok TSUE z 3.4.2019 r., C-617/17

TSUE potwierdził, że zasada ne bis in idem nie stoi na przeszkodzie dla nałożenia dwóch grzywien przez krajowy organ ochrony konkurencji w jednej decyzji. Istotne jest, aby grzywny były proporcjonalne do charakteru naruszenia. Orzeczenie to ma znaczenie dla równoległego stosowania prawa konkurencji UE i krajowego.