Opłata za użytkowanie peronów

Perony pasażerskie stanowią istotny element infrastruktury kolejowej, a spór dotyczący opłat za ich użytkowanie to temat główny niniejszej publikacji. ÖBB-Infrastruktur AG zarządza austriacką siecią kolejową, natomiast WESTbahn Management kwestionuje wysokość opłat za przystanki pociągów na stacjach. Trybunał Sprawiedliwości interpretuje, że perony pasażerskie należą do minimalnego pakietu dostępu zgodnie z dyrektywą 2012/34/UE.

Tematyka: perony pasażerskie, infrastruktura kolejowa, opłaty za użytkowanie, dyrektywa 2012/34/UE, Trybunał Sprawiedliwości, minimalny pakiet dostępu

Perony pasażerskie są elementem infrastruktury kolejowej, której użytkowanie objęte jest zakresem
minimalnego pakietu dostępu.
Stan faktyczny
ÖBB-Infrastruktur AG (dalej jako: ÖBB) jest „zarządcą infrastruktury” w rozumieniu art. 3 pkt 2 dyrektywy Parlamentu
Europejskiego i Rady 2012/34/UE z 21.11.2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru
kolejowego (Dz. Urz. 2012, L 343, s. 32), który zarządza największą częścią austriackiej sieci kolejowej. WESTbahn
Management GmbH, który jest „przedsiębiorstwem kolejowym” w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej dyrektywy, zamawia
u ÖBB przystanki pociągów na stacjach kolejowych austriackiej sieci kolejowej. Uznawszy, że opłata wymagana
przez ÖBB za korzystanie z tych stacji kolejowych była zbyt wysoka, WESTbahn Management wniosła skargę
dotyczącą zgodności z prawem tej opłaty do austriackiej komisji kontroli kolejowej jako organu kontrolnego. Strony
tego sporu nie zgadzają się co do tego, czy korzystanie z peronów pasażerskich objęte jest zakresem minimalnego
pakietu dostępu, a w szczególności użytkowania infrastruktury kolejowej w rozumieniu pkt 1 lit. c) załącznika II do
dyrektywy 2012/34 lub dostępu do obiektów infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) załącznika II do tej
dyrektywy.
Pytania prejudycjalne
Czy załącznik II do dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że „perony pasażerskie”, o których mowa
w załączniku I do tej dyrektywy, stanowią element infrastruktury kolejowej, którego użytkowanie należy do
minimalnego pakietu dostępu zgodnie z pkt 1 lit. c), czy też obiekt infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a)
tego załącznika II?
Stanowisko TS
Z orzecznictwa TS wynika, że przy dokonywaniu wykładni unijnego przepisu należy uwzględniać nie tylko jego treść,
lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi (wyroki: Lassal, C-162/09, pkt 49;
Tarola, C-483/17, pkt 37).
Trybunał wskazał, że w art. 3 pkt 3 dyrektywy 2012/34 zdefiniowano infrastrukturę kolejową jako elementy
wymienione w załączniku I do tej dyrektywy. Zgodnie z tym załącznikiem infrastruktura kolejowa składa się m.in.
z „peronów pasażerskich i ramp towarowych, w tym na stacjach pasażerskich i w terminalach towarowych”.
Wobec powyższego TS uznał, skoro perony pasażerskie stanowią część infrastruktury kolejowej, to korzystanie
z nich jest zgodnie z pkt 1 lit. c) załącznika II do tej dyrektywy „korzystaniem z infrastruktury kolejowej”. Również sąd
odsyłający podnosił, że z samej treści tych przepisów dyrektywy 2012/34 wynika, że korzystanie z peronów
pasażerskich jest objęte minimalnym pakietem dostępu określonym w pkt 1 załącznika II do tej dyrektywy.
Trybunał wskazał, że powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie zarówno w kontekście historycznym właściwych
przepisów dyrektywy 2012/34, jak i w realizowanych przez nią celach.
Odnosząc się do kontekstu historycznego tych przepisów, TS przypomniał, że „perony pasażerskie” były już
objęte definicją infrastruktury kolejowej przed przyjęciem dyrektywy 2012/34. W art. 3 tiret trzecie dyrektywy 91/440
zdefiniowano „infrastrukturę kolejową” poprzez odesłanie do wszystkich elementów wymienionych w części
A załącznika 1 do rozporządzenia nr 2598/70, wśród których figurowały „perony pasażerskie”. Nie ulega wątpliwości,
że ponieważ na mocy załącznika II do dyrektywy 2001/14 „użytkowanie infrastruktury kolejowej” nie figurowało wśród
świadczeń minimalnych, korzystanie z peronów pasażerskich mogło być objęte dostępem do „stacji pasażerskich, ich
budynków i innych urządzeń” w rozumieniu pkt 2 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2001/14. Jednakże ze względu na
to, że unijny prawodawca w pkt 1 załącznika II do dyrektywy 2012/34 dodał „użytkowanie infrastruktury kolejowej” do
świadczeń minimalnych, TS stwierdził, że korzystanie z peronów należy aktualnie do tych świadczeń. Następnie
okoliczność, że przyjmując dyrektywę 2012/34, prawodawca określił w załączniku I do niej, że infrastruktura kolejowa
składa się między innymi z peronów pasażerskich, „w tym na stacjach pasażerskich”, świadczy, zdaniem TS, o woli
dokonania rozróżnienia pomiędzy peronami pasażerskimi a stacjami pasażerskimi, przy czym jedynie te ostatnie
stanowią obiekty infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) załącznika II do tej dyrektywy. Ponadto fakt, że
załącznik II nie został zmieniony dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z 14.12.2016 r.
zmieniającą dyrektywę 2012/34 w odniesieniu do otwarcia rynku krajowych kolejowych przewozów pasażerskich oraz
zarządzania infrastrukturą kolejową (Dz. Urz. 2016, L 352, s. 1), pozwala na wyciągnięcie wniosku, że unijny
prawodawca zamierzał rozszerzyć minimalny pakiet dostępu celem włączenia do niego korzystania z peronów
pasażerskich jako elementu składowego infrastruktury kolejowej.

Rozszerzenie przez dyrektywę 2012/34 minimalnego pakietu dostępu celem włączenia do niego użytkowania
infrastruktury kolejowej nie było przedmiotem szczególnego uzasadnienia w motywach tej dyrektywy. Jednakże
Trybunał stwierdził, że nie stoi to na przeszkodzie, aby załącznik II do tej dyrektywy był interpretowany w ten sposób,
że korzystanie z peronów pasażerskich należy do świadczeń minimalnych w rozumieniu tego załącznika.
Z orzecznictwa TS wynika, że jeżeli z aktu o charakterze generalnym wynika istota celu, do którego osiągnięcia
zmierza instytucja, to nadmiernym wymaganiem byłoby żądanie szczegółowego uzasadnienia poszczególnych
decyzji natury technicznej (wyrok American Express, C-304/16, pkt 76).
W szczególności z motywów 3, 7, 8 i 26 dyrektywy 2012/34 wynika, że ma ona na celu poprawę efektywności
systemu kolei, aby zintegrować go z konkurencyjnym rynkiem, stymulując w szczególności uczciwą konkurencję
w zarządzaniu usługami kolejowymi i zapewniając stosowanie zasady swobodnego świadczenia usług do sektora
kolejowego. Właśnie dla realizacji tych celów dyrektywa 2012/34, zgodnie z jej motywem 65, definiuje części
składowe usług dotyczących infrastruktury, które mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia przewoźnikowi
świadczenia danej usługi i które powinny być zapewnione w zamian za minimalne opłaty za dostęp. Uregulowanie
warunków dostępu i pobierania opłat za minimalny pakiet dostępu jest między innymi ze względu na zasadniczy
charakter świadczeń szczególnie korzystne dla przedsiębiorstw kolejowych, na rzecz których zarządcy infrastruktury
zobowiązani są do świadczeń minimalnych.
W art. 13 ust. 1 i art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34 przewidziano, że zarządcy infrastruktury są zobowiązani zapewnić
wszystkim przedsiębiorstwom kolejowym minimalny pakiet dostępu, w niedyskryminacyjny sposób, w zamian za
opłaty odpowiadające kosztowi, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu. Natomiast
zgodnie z art. 13 ust. 2 i 4, a także z art. 31 ust. 7 tej dyrektywy dostępu do obiektów infrastruktury usługowej,
o których mowa w pkt 2 załącznika II do dyrektywy 2012/34, można odmówić tylko wtedy, gdy istnieją realne
alternatywy, a opłata nałożona za ten dostęp nie może przekraczać kosztów świadczenia powiększonych o rozsądny
zysk. Zdaniem TS z powyższego wynika, że decyzja unijnego prawodawcy o dodaniu użytkowania infrastruktury
kolejowej, w tym więc peronów pasażerskich, do minimalnego pakietu dostępu ułatwia warunki dostępu
przedsiębiorstw kolejowych do rynku transportu kolejowego i odpowiada tym samym celom tej dyrektywy. Trybunał
podkreślił, że zawężająca wykładnia treści pkt 1 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2012/34 pozbawiałaby wszelkiej
skuteczności zmianę dokonaną przez tę dyrektywą we wcześniejszym ustawodawstwie celem włączenia użytkowania
infrastruktury kolejowej do minimalnego pakietu dostępu.
Reasumując TS orzekł, że załącznik II do dyrektywy 2012/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że
„perony pasażerskie”, o których mowa w załączniku I do tej dyrektywy, są elementem infrastruktury
kolejowej, którego użytkowanie wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu zgodnie z pkt 1 lit. c) tego
załącznika II.
W uzasadnienie niniejszego wyroku TS na podstawie wykładni językowej, historycznej i celowościowej przepisów
załącznika II do dyrektywy 2012/34 uznał, że skoro perony pasażerskie są elementem składowym infrastruktury
kolejowej, to korzystanie z tych peronów jest w istocie korzystaniem z infrastruktury kolejowej, a w konsekwencji jest
objęte minimalnym pakietem dostępu określonym w pkt 1 załącznika II do tej dyrektywy. Tym samym dostęp do
peronów pasażerskich powinien być zapewniony przewoźnikowi w zamian za minimalne opłaty za dostęp.
Wyrok TS z 10.7.2019 r., WESTbahn Management, C-210/18

Decyzja Trybunału Sprawiedliwości potwierdza, że korzystanie z peronów pasażerskich jest objęte minimalnym pakietem dostępu do infrastruktury kolejowej. Interpretacja przepisów dyrektywy 2012/34/UE ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia uczciwej konkurencji na rynku transportu kolejowego i skutecznego zarządzania usługami kolejowymi.