Reguły wspierania użycia energii ze źródeł odnawialnych
Państwa członkowskie mają możliwość zmniejszenia lub zniesienia taryf stymulujących za energię elektryczną ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych, zgodnie z unijnymi regulacjami dotyczącymi promowania energii ze źródeł odnawialnych. Sprawa dotyczyła kwestii interpretacji dyrektywy 2009/28/WE w kontekście uregulowań krajowych.
Tematyka: energia odnawialna, dyrektywa 2009/28/WE, taryfy stymulujące, instalacje fotowoltaiczne, Trybunał Sprawiedliwości, zasada pewności prawa
Państwa członkowskie mają możliwość zmniejszenia lub zniesienia taryf stymulujących za energię elektryczną ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych, zgodnie z unijnymi regulacjami dotyczącymi promowania energii ze źródeł odnawialnych. Sprawa dotyczyła kwestii interpretacji dyrektywy 2009/28/WE w kontekście uregulowań krajowych.
Państwa członkowskie mogą – nie naruszając unijnych regulacji dotyczących promowania produkcji energii ze źródeł odnawialnych – zmniejszyć, a nawet znieść ustalone wcześniej taryfy stymulujące za energię elektryczną ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych. Stan faktyczny A. (C-180/18 i C‑ 286/18) i F. są przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w sektorze budowy, eksploatacji i utrzymywania instalacji wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Zgodnie z włoskimi przepisami ustanowionymi dla właściciela instalacji fotowoltaicznej podłączonej do krajowej sieci elektrycznej, GSE stosuje uprzywilejowane stawki za wytworzoną energię. Możliwość skorzystania z tych stawek zależy od zaszeregowania danych podmiotów gospodarczych w rejestrze informatycznym, do którego są wpisani, i może zmniejszyć się w zależności od przekroczenia limitów kosztów zachęt przyznanych w poprzednim okresie. A. i F. zaskarżyły piąty dekret energetyczny, który znacznie obniżył zachęty do wytwarzania energii elektrycznej ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych. Wniosły one o skorzystanie z taryf stymulujących przewidzianych w czwartym dekretu energetycznym, podnosząc, że przedmiotowe instalacje spełniają warunki korzystania zachęty przewidzianej w tym dekrecie energetycznym. Pytanie prejudycjalne Czy art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23.4.2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. L Nr 140 z 2009 r., s. 16) w związku z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, pozwalającemu państwu członkowskiemu przewidzieć zmniejszenie, a nawet zniesienie ustalonych wcześniej taryf stymulujących za energię elektryczną ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych? Stanowisko TS Przedmiotem dyrektywy 2009/28 jest ustanowienie wspólnych ram dla promowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez określenie w szczególności obowiązkowych celów krajowych w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto. W art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2009/28 przewidziano, że państwa członkowskie mogą stosować systemy wsparcia w celu osiągnięcia celów określonych w art. 3 ust. 1 i 2 tej dyrektywy, zgodnie z którymi, po pierwsze, każde państwo członkowskie dba o to, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii elektrycznej w 2020 r. odpowiadał co najmniej jego krajowemu celowi ogólnemu, określonemu w trzeciej kolumnie tabeli w części A w załączniku I do tej dyrektywy, a po drugie, państwa członkowskie wprowadzają skutecznie zaprojektowane środki, aby zapewnić, by ich udział energii ze źródeł odnawialnych był równy udziałowi określonemu w orientacyjnym kursie wyznaczonym w części B załącznika I do tej dyrektywy. Trybunał podkreślił, że na podstawie treści art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2009/28, a w szczególności słowa „mogą”, państwa członkowskie nie są w celu promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zobowiązane w żadnym przypadku do wprowadzania systemów wsparcia. Dysponują one zatem zakresem uznania co do środków, które uznają za odpowiednie do osiągnięcia obowiązkowych krajowych celów ogólnych określonych w art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/28 w związku z załącznikiem I do tej dyrektywy (wyrok Elecdey Carcelen i in., C-215/16, C- 216/16, C-220/16 i C-221/16, pkt 31, 32). Taki zakres uznania oznacza, że państwa członkowskie mogą przyjmować, zmieniać lub znosić systemy wsparcia, pod warunkiem w szczególności, że cele te zostaną osiągnięte. Z orzecznictwa TS wynika również, że w sytuacji gdy państwa członkowskie przyjmują w ten sposób przepisy, za pomocą których wykonują one unijne prawo, to są one zobowiązane do poszanowania zasad ogólnych tego prawa, do których zalicza się w szczególności zasada pewności prawa (wyrok Ålands Vindkraft, C-573/12, pkt 125). Ponadto, zasada pewności prawa, której konsekwencję stanowi zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, wymaga aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne, oraz aby ich skutki były przewidywalne dla podmiotów prawa, zwłaszcza wówczas, gdy mają one konsekwencje niekorzystne dla jednostek i przedsiębiorstw (wyrok Berlington Hungary i in., C-98/14, pkt 77). W szczególności ta zasada wymaga, aby dane uregulowanie umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (wyrok Ålands Vindkraft, pkt 128). Trybunał stwierdził, że możliwość powołania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań jest dostępna dla każdego podmiotu gospodarczego, w którym organ krajowy wzbudził uzasadnione nadzieje. Niemniej jednak jeśli rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie wydania takich przepisów. Co więcej, podmioty gospodarcze nie mają prawa w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych władz krajowych (wyrok Plantanol, C- 201/08, pkt 53). Odnosząc się do systemu przewidzianego we włoskim prawie TS stwierdził, że sąd odsyłający musi dokonać oceny, czy przewidziane w tym uregulowaniu uzasadnione oczekiwania przedsiębiorców zostały poszanowane (wyrok Plantanol, pkt 57). Trybunał podkreślił, że sąd odsyłający może w tym celu wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy, które wynikają z treści, celu lub systematyki danych przepisów (wyrok Berlington Hungary i in., C-98/14, pkt 81). Trybunał wskazał w szczególności na następujące elementy wynikające z akt niniejszej sprawy. Po pierwsze, dekret ustawodawczy Nr 28/2011, który transponował dyrektywę 2009/28 do prawa włoskiego przewidywał, że dekret ministerialny miał regulować zachętę do wytwarzania energii elektrycznej ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych i że taki dekret będzie opierał się na zasadach ustalania rocznej górnej granicy łącznej mocy produkcyjnej instalacji fotowoltaicznych mogących korzystać z taryf stymulujących, jak również ustalanie takich taryf, które będą uwzględniały spadek kosztów technologii i instalacji, a także zachęty stosowane w innych państwach członkowskich oraz charakter lokalizacji instalacji. Po drugie, czwarty dekret energetyczny regulował utworzenie rejestrów przez GSE, w których instalacje tam wpisane uzyskiwały dostęp do zachęt. GSE wskazywał, że ogłaszał „licznik fotowoltaiczny” wskazujący liczbę instalacji korzystających z zachęt i roczny koszt ponoszony na te zachęty oraz zawiadomienia o nietworzeniu rejestrów w przypadku osiągnięcia górnej granicy kosztów. Czwarty dekret energetyczny przewidywał również, że w przypadku osiągnięcia określonej kwoty system zachęt może zostać zmieniony. Trybunał stwierdził, że z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, możliwość skorzystania z taryf stymulujących przewidzianych w czwartym dekrecie energetycznym zależała, po pierwsze, od wpisu słonecznej instalacji fotowoltaicznej jako uprawnionej do rejestru prowadzonego przez GSE, a po drugie, od braku przekroczenia wspomnianego limitu indykatywnych kosztów zachęt w poprzednim okresie. Zdaniem TS te warunki wydają się jasno wynikać z przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, w związku z czym ich zastosowanie powinno było co do zasady być przewidywalne dla zainteresowanych podmiotów gospodarczych, czego sprawdzenie również należy do sądu odsyłającego. Trybunał wskazał, że rozpatrywane przepisy zostały należycie opublikowane i są one wystarczająco precyzyjne oraz że skarżący znali ich treść. Ponadto, te przepisy mogły od razu wskazać rozsądnym i przezornym podmiotom gospodarczym, że system zachęt dotyczący słonecznych instalacji fotowoltaicznych mógł być dostosowany, a nawet zniesiony przez władze krajowe w celu uwzględnienia zmian pewnych okoliczności oraz że wobec tego przepisy tego uregulowania nie mogły być podstawą żadnej pewności, co do utrzymania tego systemu w danym okresie na przepisach tego uregulowania. Reasumując TS orzekł, że z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, art. 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2009/28 w związku z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, pozwalającemu państwu członkowskiemu przewidzieć zmniejszenie, a nawet zniesienie ustalonych wcześniej taryf stymulujących za energię elektryczną ze słonecznych instalacji fotowoltaicznych. W przedstawionym wyroku TS podkreślił, że państwa członkowskie nie są na mocy dyrektywy 2009/28 zobowiązane do wprowadzenia systemów wsparcia w celu promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Natomiast w sytuacji gdy przyjmą odpowiednie w tym celu przepisy, to muszą przestrzegać w szczególności zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, która w uproszczeniu oznacza, iż skutki przepisów prawnych, zwłaszcza te niekorzystne, powinny być przewidywalne dla podmiotów prawa. Jednakże trafnie TS zaznaczył, że na tę zasadę nie może powoływać się podmiot gospodarczy wówczas, gdy jest w stanie przewidzieć uchwalenie przepisów mogących wpłynąć na jego interesy. Wyrok TS z 11.7.2019 r., Agrenergy, C-180/18, C 286/18 I C 287/18
Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do wprowadzania systemów wsparcia dla energii odnawialnej, ale jeśli to zrobią, muszą respektować zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Decyzje dotyczące zachęt do produkcji energii ze źródeł odnawialnych powinny być przewidywalne dla podmiotów prawa.