Dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji

Zdaniem Sądu Najwyższego nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej. Publikacja omawia zagadnienie prawne dotyczące dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku koncesyjnego oraz stanowisko Sądu Najwyższego w tej sprawie.

Tematyka: Sąd Najwyższy, kara pieniężna, koncesja, obowiązek koncesyjny, PrEnerg, wykładnia, system monitorowania jakości paliw, decyzja koncesyjna

Zdaniem Sądu Najwyższego nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku
wynikającego z koncesji (art. 56 ust 1 pkt 12 PrEnerg) jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten
można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności
koncesjonowanej.
Stan faktyczny
Omawiane zagadnienie prawne dotyczące dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie
obowiązku wynikającego z koncesji zostało przedstawione SN do rozstrzygnięcia przez SA w Warszawie. W stanie
faktycznym sprawy Prezes URE nałożył na koncesjonariusza karę pieniężną za naruszenie obowiązku koncesyjnego,
zgodnie z którym „koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry
jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i norm określonych w obowiązujących
przepisach”. Deliktem, którego dopuścić się miał koncesjonariusz, było wprowadzenie do obrotu oleju napędowego,
którego parametry nie odpowiadały normom tego paliwa określonym w rozporządzeniu w sprawie wymagań
jakościowych dla paliw ciekłych, SA w Warszawie rozpoznając apelację wskazał na poważną wątpliwość
w orzecznictwie SN, co do wykładni pojęcia „obowiązku wynikającego z koncesji”, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt
12 ustawy z 10.4.1997 r. - Prawo energetyczne (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 755 ze zm.; dalej jako: PrEnerg). Obowiązek
niewprowadzania do obrotu paliw ciekłych o parametrach niezgodnych z przepisami prawa przewidziany został
bowiem nie tylko w koncesji, ale również w art. 31 ust. 1 ustawy z 25.8.2006 r. o systemie monitorowania
i kontrolowania jakości paliw (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 660 ze zm.).
Stanowisko SN
Sąd Najwyższy uznał, że nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku
wynikającego z koncesji (art. 56 ust. 1 pkt 12 PrEnerg) jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten
można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności
koncesjonowanej. W ocenie SN decydujące znaczenie dla wykładni pojęcia „obowiązek wynikający z koncesji”
należy przypisać okoliczności, czy koncesja obejmuje określony obowiązek, a nie okoliczności, czy lub w jakim
stopniu obowiązek koncesjonariusza można zrekonstruować także z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
SN odwołał się do swojego wcześniejszego orzecznictwa - wyroku z 6.10.2011 r. (III SK 18/11), w którym wskazał, że
przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 PrEnerg uznaje za czyn podlegający karze pieniężnej zachowanie przedsiębiorstwa
energetycznego polegające na nieprzestrzeganiu przez koncesjonariusza obowiązków wynikających z koncesji.
Zatem podstawą do nałożenia kary jest nieprzestrzeganie tylko takich obowiązków, które wynikają z koncesji.
Obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 PrEnerg, zdaniem Sądu Najwyższego, może
być obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, który konkretyzuje wobec indywidualnego koncesjonariusza
wykonywanie przez niego działalności koncesjonowanej w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to
z obowiązujących w danej dziedzinie uregulowań. Sąd Najwyższy zwrócił również uwagę, że przyjęty przez niego
kierunek interpretacyjny znajduje oparcie również w wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wskazał, że przepis art. 56
ust. 1 pkt 12 PrEnerg powinien być interpretowany wąsko, jako odnoszący się do naruszenia przez przedsiębiorstwo
energetyczne szczególnych warunków wykonywania działalności objętej koncesją w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5
PrEnerg. Ponadto Sąd Najwyższy uznał, że w odniesieniu do działalności na rynku energetycznym nie występują -
a w każdym razie w rozpatrywanej sprawie nie zostały wykazane - szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby
znaczenie bardziej restrykcyjne dla przedsiębiorstw energetycznych w porównaniu do innych rynków do których
dostęp reglamentowany, czy jest za pomocą instytucji koncesji, określenie zasad nakładania kar pieniężnych za
zachowania traktowane jako naruszenia obowiązków wynikających z koncesji. Powyższa wykładnia art. 56 ust. 1 pkt
12 PrEnerg została powielona w późniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyroki z 19.11.2014 r., III SK
82/13; z 28.1.2015 r., III SK 29/14; z 18.8.2015 r., III SK 2/15; z 21.4.2016 r., III SK 28/15; z 22.6.2016 r., III SK 33/15
oraz postanowienie z 20.12.2017 r., III SZP 3/17).
Sąd Najwyższy w wyroku z 20.3.2018 r. (III SK 14/17) aprobując w pełni dotychczasową linię orzeczniczą podkreślił
jednak, że użyte w art. 56 ust. 1 pkt 12 PrEnerg sformułowanie „wynikające z koncesji” nie może być rozumiane
w ten sposób, że to koncesja jest samoistnym, wyłącznym i autonomicznym źródłem obowiązku prawnego
koncesjonariusza. W demokratycznym państwie prawnym prawa i obowiązki osób są określane w drodze ustawy,
a zatem to akty normatywne rangi ustawy mogą nakładać na osoby obowiązki prawne. W rezultacie obowiązkiem
wynikającym z koncesji jest obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, która konkretyzuje określony
w ustawie obowiązek prawny wobec indywidualnego koncesjonariusza w sposób bardziej szczegółowy, niż

wynika to z odnośnych przepisów prawa (ustaw i wydanych na ich podstawie rozporządzeń). W tym orzeczeniu
SN uznał, że postanowienie zgodnie z którym koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw
ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm
określonych obowiązującymi przepisami kreuje obowiązek wynikający z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12
PrEnerg, ponieważ tak sporządzone postanowienie formułuje zakaz, a zatem obowiązek, nieczynienia przedmiotem
obrotu paliw ciekłych o parametrach jakościowych niezgodnych z parametrami wynikającymi z umów zawartych
przez koncesjonariusza i z norm określonych obowiązującymi przepisami. Dodatkowo zakaz (obowiązek) jest
określony w treści decyzji o udzieleniu koncesji, a po trzecie – wskazany warunek koncesji stanowi konkretyzację
ustawowego obowiązku wprowadzania do obrotu jedynie paliw spełniających wymagania jakościowe, określone dla
danego paliwa ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz prawidłową pracę silników
zamontowanych w pojazdach. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w wyroku Sądu Najwyższego - Izba
Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z 15.2.2019 r., I NSK 14/18).
W opinii składu orzekającego rozpatrującego niniejszą sprawę - analiza dotychczasowego orzecznictwa prowadzi do
wniosku, że dla przyjęcia, iż koncesja nakłada na koncesjonariusza obowiązek, którego naruszenie uzasadnia
nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 PrEnerg muszą zostać spełnione łącznie dwa warunki.
Decyzja o udzieleniu koncesji musi być autonomicznym źródłem obowiązku koncesjonariusza oraz
konkretyzować wykonywanie działalności koncesjonowanej w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to
z obowiązujących w danej dziedzinie uregulowań (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 6.10.2011 r., III SK 18/11).
Zdaniem SN decyzja o udzieleniu koncesji jest tylko wówczas autonomicznym (niezależnym) źródłem obowiązku
koncesjonariusza, gdy obowiązek o takiej treści lub zakresie, jak określony w koncesji, nie wynika z innych źródeł,
w szczególności z obowiązujących przepisów. Bowiem o konkretyzacji obowiązku w decyzji koncesyjnej można
mówić jedynie wówczas, gdy zrekonstruowanie treści lub zakresu tego obowiązku nie jest możliwe bez odwołania się
do treści koncesji. Jeżeli treść i zakres obowiązków spoczywających na koncesjonariuszu można ustalić w oderwaniu
od decyzji koncesyjnej, to brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta konkretyzuje (precyzuje) obowiązki wynikające
z przepisów prawa. Wobec tego, zdaniem Sądu Najwyższego, nie można traktować jako wynikającego z koncesji –
obowiązku, którego bezpośrednim źródłem jest przepis obowiązującego prawa, określający dany obowiązek
w sposób umożliwiający jego bezpośrednią realizację bez potrzeby dodatkowej konkretyzacji. Nie dochodzi do
konkretyzacji obowiązku od strony podmiotowej, jeżeli podmiot, będący adresatem obowiązku w świetle przepisów
prawa zostaje dodatkowo wskazany jako adresat tego obowiązku w decyzji koncesyjnej. Nie powoduje to przecież
jakiejkolwiek zmiany statusu koncesjonariusza, ale stanowi jedynie swoiste „potwierdzenie” (zbędne), że jest on
adresatem tego obowiązku. Po drugie, skonkretyzowanie obowiązku od strony przedmiotowej polega na
przekształceniu abstrakcyjnego obowiązku przewidzianego w normie prawnej w obowiązek konkretnego zachowania.
SN podjął uchwałę (I NSZP 1/19) zgodnie z którą nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za
nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji (art. 56 ust 1 pkt 12 PrEnerg) jest dopuszczalne także wtedy,
gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących
działalności koncesjonowanej.
Rozstrzygnięcie przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia sprowadzało się do analizy i oceny
dotychczasowej wykładni przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 PrEnerg, a w szczególności pojęcia „obowiązku wynikającego
z koncesji”. SN uznał, że dokonując interpretacji pojęcia „obowiązku wynikającego z koncesji”, o którym mowa w art.
56 ust. 1 pkt 12 PrEnerg, a w konsekwencji dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie
obowiązku wynikającego z koncesji także wtedy, gdy obowiązek ten wynika z przepisów powszechnie
obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej- należy przypisać okoliczności, czy koncesja
obejmuje określony obowiązek. Zatem już nie okoliczności, czy lub w jakim stopniu obowiązek koncesjonariusza
można zrekonstruować także z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. SN przyjął, decydujące znaczenie
ma formalna kwalifikacja obowiązku objętego koncesją i to, czy ten obowiązek dotyczy działalności koncesjonowanej.
Uchwała SN z 9.7.2019 r., I NSZP 1/19

Sąd Najwyższy w wyroku podkreślił, że użyte w art. 56 ust. 1 pkt 12 PrEnerg sformułowanie "wynikające z koncesji" nie oznacza, że koncesja jest jedynym źródłem obowiązku prawnego koncesjonariusza. Decyzja o udzieleniu koncesji musi być autonomicznym źródłem obowiązku i konkretyzować działalność koncesjonowaną bardziej szczegółowo niż przepisy prawa.